안녕하세요. 언제나 의뢰인의 마음을 먼저 생각하는 이왕우 행정사입니다.
오늘은 행정기관의 건축물 용도변경허가 거부처분에 대한 취소청구 재결례를 살펴보도록 하겠습니다.
사 건 명 : 건축물 용도변경허가 거부처분 취소청구
재 결 결 과 : 인용
이 유
사건개요
청구인들은 경기도 ○○시 ○○동 1056-2 대 554.4㎡ 지상 철근 콘크리트조 (철근)콘크리트(평스라브)지붕 지상 4층 (이하 ‘이 사건 건물’이라고 한다)을 각 1/2 지분씩 소유하고 있는 공동소유자들이다.
피청구인은 청구인들에게 2018. 12. 26. 이 사건 건물의 불법용도변경을 이유로 「건축법」 제19조에 따라 시정명령을 하고, 2019. 4. 1. 불법건축물에 대한 이행강제금 26,627,000원 부과처분을 하였다.
이에 청구인은 2021. 4. 15. 피청구인에게 4. 15. 용도변경 허가신청을 하였고, 같은 해 4. 30. 및 같은 해 5. 30. 각 보완서류 준비를 위한 보완연기 신청을 하였다. 이후 피청구인은 2021. 5. 31. 청구인들에게 보완완료일을 ‘2021. 6. 4.’로 정하여 자료보완요청을 하였고 청구인들은 인근 기업들로부터 받은 임대(입주) 의향서를 제출하였다.
피청구인은 2021. 6. 8. 청구인들에게 자료보완요구를 이행하지 않음을 이유로 용도변경허가 신청 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 당사자 주장 요지
가. 청구인 주장
1) 피청구인은 2018.경 이 사건 건물 중 근린생활시설로 신고된 지상2층 338.77㎡(201호, 202호), 지상 3층 338.77㎡(301호, 302호), 지상 4층 338.77㎡(401호, 402호) (이하 ‘이 사건 용도변경 신청 부분’이라고 한다) 가 「건축법」 제19조에 규정된 건축기준에 부합하지 아니하고 신고된 내용과 달리 주택 용도로 사용되고 있다고 하여, 어떤 원인에서 주택 용도로 사용되고 있다고 보았는지 구체적인 이유 설시 없이 ‘건축과-○○(2018. 12. 1.)호’로 시정명령처분 사전통지를 발송한 이후, 2020. 12. 30.자 ‘불법건축물에 대한 재차 시정명령 처분 사전통지서’를 통해 시정명령(원상회복) 처분을 하였다.
그러나 이 사건 건물은 주차장 등의 문제로 주택 용도로 변경이 불가능하다. 이에 청구인들은 2021. 3. 8.경 이 사건 용도변경 신청 부분이 청년들의 기숙사로 사용되고 있음에 따라(청구인들은 청년들이 내일을 꿈꾸는 시설을 만들고자 진학, 취업, 미래를 준비하는 공간으로 코로나 시대에 재택근무가 가능한 시설로서 이 사건 건물이 활용되고자 하고 있다) 건축·대수선·용도변경 (변경)허가 신청서를 통해 피청구인들에게 건물의 용도를 기존 제1종근린생활시설(제1종, 제2종 근린생활시설)에서 제1종근린생활시설(제1종, 제2종근린생활시설, 노유자시설)로 용도변경을 신청하였다.
피청구인들은 청구인들의 위 1차 용도변경신청과 관련하여 건축복합민원일괄협의회에서 ‘○○시 일자리경제국 일자리기업과’의 담당자가 2021. 3. 16.자로 “근로복지시설은 「근로복지기본법」 제28조 및 제29조에 의하여 국가 또는 지방자치단체가 근로자를 위한 복지시설의 설치운영을 위해 노력하여야 하고 필요한 경우 공단 또는 비영리 단체의 운영을 위탁할 수 있으므로 관련 법령에 의거 적합하게 설치하기 바람.”이라고 회신하자, 2021. 3. 29.경 “「근로복지기본법」에 의거 근로복지시설 설치의 적합여부 재검토 바랍니다”라고 ‘민원 서류 보완/보정 요구서를 청구인들에게 보냈다.
청구인들은 위 보완 요구에 따라 2021. 4. 15.경 재차 건축·대수선·용도변경 (변경)허가 신청서를 통해 피청구인들에게 건물의 용도를 기존 제1종근린생활시설(제1종, 제2종 근린생활시설)에서 「건축법」 제2조 제2항 제11호 노유자시설 중 같은 법 시행령 별표1 제11조 다.항의 ‘그 밖에 다른 용도로 분류되지 아니한 사회복지시설 및 근로복지시설’로 용도변경을 신청하였다(소갑 제9호증 이 사건 용도변경 신청서).
피청구인은 위 이 사건 용도변경 신청과 관련하여, 2021. 4. 15.경 건축복합민원일괄협의회에서 ‘○○시 일자리경제국 일자리기업과’의 담당자가 2021. 4. 21.자로 “「근로복지기본법」 제28조에 따른 국가·지방자치단체, 사업주 및 사업주단체, 노동조합, 공단 또는 비영리법인이 근로자의 복지 증진을 위해 설치·운영하는 사항으로 건축 용도변경 신청시 해당 요건이 충족되어야 할 것임”이라고 회신하자, 2021. 6. 8.자로 이 사건 건축물 용도변경허가 반려처분을 하면서, “「근로복지기본법」 제28조에 따른 근로복지시설 설치·운영의 주체임을 확인할 수 없어 이에 대한 관계서류 등을 요구하였으나 이행되지 않음”을 사유로 들어 허가를 거부하였다.
2) 대법원은 “건축허가권자는 건축허가신청이 「건축법」 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고, 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다고 할 것이고(대법원 1992. 12. 11. 선고 92누3038 판결, 2003. 4. 25. 선고 2002두3201 판결 등 참조)”라고 판시하여, 법령에서 건축허가 제한사유로 정하여지지 아니한 경우에는 원칙적으로 거부처분을 할 수 없고, 이를 거부하기 위해서는 중대한 공익상의 필요가 있어야 한다고 보았다. 따라서 피청구인은 청구인들의 이 사건 용도변경신청이 법령에 따라 제한되어야 할 사유가 없다면 중대한 공익상의 필요가 있지 아니하는 이상 허가하여야 한다.
3) 이 사건 거부처분의 구체적 반려 사유
상술한 바와 같이 피청구인은 “「근로복지기본법」 제28조에 따른 근로복지시설 설치·운영의 주체임을 확인할 수 없어 이에 대한 관계서류 등을 요구하였으나 이행되지 않음.”을 이유로 반려하였다. 피청구인이 이와 같은 사유로 반려한 것은 ○○시가 이 사건 용도변경신청에 관하여 내부적으로 관련 부서들에게 허가에 관한 협의를 구하였는데, ‘○○시 일자리경제국 일자리기업과’의 담당자가 두 차례에 걸쳐 “근로복지시설은 「근로복지기본법」 제28조 및 제29조에 의하여 국가 또는 지방자치단체가 근로자를 위한 복지시설의 설치운영을 위해 노력하여야 하고 필요한 경우 공단 또는 비영리 단체의 운영을 위탁할 수 있으므로 관련 법령에 의거 적합하게 설치하기 바람.” 이라고 ‘조건부 허가’ 의견을 내고, “「근로복지기본법」 제28조에 따른 국가·지방자치단체, 사업주 및 사업주단체, 노동조합, 공단 또는 비영리법인이 근로자의 복지 증진을 위해 설치·운영하는 사항으로 건축 용도변경 신청시 해당 요건이 충족되어야 할 것임”이라고 ‘허가가능’ 의견을 회신하였기 때문으로 보인다.
특히 다른 협의부서(경기도 ○○시 차량관리과, 경기도 ○○소방서, 지체장애인편의시설지원 경기 ○○시센터, 경기도 ○○시 홍보정보담당관, 경기도 ○○시 수도녹지사업소 하수과, 경기도 ○○시 미래성장국 미래도시과, 경기도 ○○시 수도녹지사업소 수도과, 경기도 ○○시 수도녹지사업소 하수과)는 모두 “허가가능” 또는 “협의대상아님”이라고 회신하여 ‘거부 사유가 없다’고 판단하였다.
결국 이 사건 거부처분은 개인 사업주인 청구인들이 「근로복지기본법」상 근로복지시설을 설치·운영할 수 있는 주체에 해당하지 아니하므로, 노유자시설로의 용도변경을 거부(반려)하였다는 것이다.
4) 「근로복지기본법」상 근로복지시설의 설치·운영 주체에 제한이 있는지 여부
상술한 바와 같이 피청구인은 “근로복지기본법 제28조에 따른 근로복지시설 설치·운영의 주체임을 확인할 수 없어” 청구인들의 이 사건 용도변경 신청을 거부(반려)하였다.
「근로복지기본법」상 근로복지시설을 설치·운영하는 자는 민간 사업주도 가능하며, 민간 사업주가 근로복지시설을 설치·운영하는 경우 국가 또는 지방자치단체는 지원을 할 수 있다고 규정하고 있는바, 국가 또는 지방자치단체가 지원대상을 정할 수는 있으나, 설치·운영하는 주체에 관하여 특별한 제한을 하지 않고 있다. 같은 법 제29조는 “국가 또는 지방자치단체는 제28조제1항에 따라 설치한 근로복지시설을 효율적으로 운영하기 위하여 필요한 경우에는 공단 또는 비영리단체에 운영을 위탁할 수 있고, 이를 지원할 수 있다.”고 규정하고 있다. 이 규정은 ‘국가 또는 지방자치단체가 직접 근로복지시설을 설치·운영고자 하는 경우, 필요에 따라서 공단 또는 비영리단체에 운영을 위탁할 수 있고, 지원할 수 있다는 것’으로 공단 또는 비영리단체만이 근로복지시설의 설치·운영 주체가 될 수 있다는 것이 아니다.
「근로복지기본법」상 근로복지시설의 설치·운영 주체에 제한이 없음은 같은 법 제29조 내지 제30조에서도 잘 나타나 있다. 같은 법 제29조는 “근로복지시설을 설치·운영하는 자는 이용료를 받을 수 있다”고 정하고 있으며, 같은 법 제30조 제1항에 따르면 “국가는 제3조 제3항에 따른 근로자가 제28조 제1항에 따라 국가 또는 지방자치단체가 설치한 근로복지시설을 이용하기가 곤란하여 민간이 운영하는 복지시설을 이용하는 경우 비용의 일부를 지원할 수 있다.”고 하여 공단 또는 비영리단체가 아닌 민간 사업자라도 근로복지시설의 설치·운영이 가능한 것을 전제로 하고 있다.
나아가 청구인들이 고용노동부(고용노동부 고용노동부고객상담센터 인터넷상담과)에 민원을 통해 ‘근로복지기본법상 근로복지시설 설치와 관련하여 동법에 따른 근로복지시설은 국가·지방자치단체, 사업주 및 사업주단체, 노동조합, 공단 또는 비영리법인이 근로자의 복지 증진을 위해 설치한 시설을 의미하는 바, 사업주는 민간 또는 개인도 가능한지 여부’에 관하여 문의하였다. 이에 고용노동부는 “근로복지기본법은 일반적인 사업주(개인/민간)의 ‘근로복지시설’ 설립, 운영하는 것에 대해서는 제한을 두고 있지 않으므로 자유로운 설립이 가능할 것으로 사료됩니다.”라고 답하여, 개인 민간 사업주라 할지라도 근로복지시설을 설치·운영할 수 있다고 하였다.
5) 종합하면 「근로복지기본법」상 근로복지시설에서 제한을 두는 내용은 국가 또는 지방자치단체의 지원을 받는 경우로, 설치·운영의 주체에 관한 내용은 없다. 즉, 지원을 받지 않더라도 근로복지시설을 설치·운영할 수 있다는 것이다. 청구인들은 국가 또는 지원단체의 지원을 받기 위해 근로복지시설을 설치·운영하려는 것이 아니다. 그런데 피청구인은 「근로복지기본법」상 지원대상과 설치·운영 주체의 개념은 다른 것임에도 불구하고, 이를 같은 것으로 오해하여, 청구인들이 근로복지기본법상 국가 또는 지방자치단체로부터 지원을 받지 아니한다는 이유로 이 사건 용도변경 허가신청을 거부한 부당함이 있다.
6) 이상에서 밝힌 바와 같이 「근로복지기본법」상 근로복지시설의 주체에 관한 제한 사유는 존재하지 아니함에도 불구하고, 피청구인은 ‘○○시 일자리경제국 일자리기업과’의 담당자가 2021. 3. 16. “국가 또는 지방자치단체가 운영을 위탁한 공단 또는 비영리 단체 의 운영을 위탁할 수 있으므로 관련 법령에 의거 적합하게 설치하기 바람.”이라고 회신한 것을 근거로 「근로복지기본법」상 근로복지시설에 관한 주체는 「근로복지기본법」상 특별한 요건을 갖추어야만 하는 것으로 보아 이 사건 용도변경 신청을 반려하는 이 사건 거부처분을 하였다. 상술한 바와 같이 건축허가권자인 피고는 건축 용도변경 신청에 대해 그 요건을 갖추었으면, 특별한 사정이 없는 한 허가를 하여야 한다. 결국 피청구인은 정당한 제한사유에 근거하여 이 사건 거부처분을 한 것이 아니라, 「근로복지기본법」상 근로복지시설에 관한 규정을 오해하여 부당한 사유로 이 사건 거부처분을 한바, 이는 취소되어야 마땅하다.
7) 피청구인은, 「피청구인이 청구인에게 “근로자의 복지증진을 위한 근로복지시설로 사용할 것을 증빙하는 서류를 제출 할 것”을 요구하였으나, 청구인이 보완기한 내 증빙하는 서류를 제출하지 못하였기 때문에 법규에서 정하는 제한에 배치된다고 판단하여 반려 처분」한 것으로, 구체적인 반려사유로 “사업주가 근로복지기본법상 근로복지시설을 운영하기 위해서는 사업주가 본인이 경영하는 사업장 소속 근로자를 위한 것이어야 하는바, 청구인이 사업장 소속 근로자를 위하여 사용할 것이라는 점에 관하여 증빙하지 못하였다.”는 점을 들었다.
즉, 피청구인은 “근로복지기본법령에 따르면 근로복지시설을 사업주가 운영하는 경우에는 해당 사업장 소속 근로자만을 위해 설치·운영되어야 한다.”고 규정되어 있다고 해석하여야 한다는 것이다.
그러나 이러한 피청구인의 해석은 법령을 자의적으로 해석하여 법령에서 제한하는 사유 이외의 사실을 이유로 이 사건 반려처분을 한 것으로, 이 사건 반려처분은 기속행위에 관한 처분청의 권한을 넘는 것으로 위법 부당한 것이다.
8) 피청구인의 답변의 부당성
가) 「근로복지기본법」상 근로복지시설 설치·운영에 관한 제한
(1) 피청구인은 근로복지기본법 제28조 및 제29조의 해석을 “근로복지시설은 국가·지방자치단체, 사업주 및 사업주단체, 노동조합, 공단 또는 비영리법인이 근로자의 복지증진을 위해 설치한 시설”을 의미하며, 이때 “사업주가 근로자의 복지증진을 위해 설치한 시설의 경우에는 해당 사업장 소속 근로자를 위한 시설이어야 한다.”고 해석하였다.
그러나 「근로복지기본법」 그 어느 규정에도 사업주가 근로복지시설을 설치 운영하는 경우 ‘근로복지시설의 대상이 사업주의 사업장 소속 근로자에 한정하여야 한다’거나, ‘해당 사업장의 근로자들만 그 시설을 이용할 수 있다’는 내용은 없다.
만약 피청구인의 주장과 같이 「근로복지기본법」상 근로복지시설을 해석한다면, 사업주가 설치한 사내구판장이나 보육시설 또한 법적으로 사업장 소속 근로자가 아닌 자는 사용할 수 없는 것으로, 해당 사업장에 파견을 나와 있는 근로자들 또한 사내 구판장 등 근로복지시설을 이용할 수 없게 된다.
(2) 피청구인은 위와 같은 해석의 근거로 피청구인이 고용노동부에 “제 사업장의 근로자들을 위해 현재 근린생활시설로 되어 있는 상가를 근로복지시설(기숙사)로 용도 변경하여 직원에게 제공하고자 하는데 … 개인이 직원을 위해 근로복지시설을 설치 할 수 없는 것인지 궁금합니다.”라고 질의한 데에 대해 고용노동부가 “「근로복지기본법」에 따른 근로복지시설은 국가·지방자치단체, 사업주 및 사업주단체, 노동조합, 공단 또는 비영리법인이 근로자의 복지 증진을 위해 설치한 시설을 의미하는 것으로, 귀 질의와 같이 사업주가 본인이 경영하는 사업장 소속 근로자를 위하여 근로복지시설을 운영하는 것에 대한 근로복지기본법령상의 제한은 없음을 알려드립니다.”라고 회신한 것을 이유로 삼았다.
그러나 고용노동부의 회신 내용을 피청구인 주장과 같이 “사업주가 본인이 경영하는 사업장 소속 근로자를 위하여만 근로복지시설을 설치·운영 할 수 있다”는 것이 아니다. 피청구인은 고용노동부에 “제 사업장의 근로자들을 위해” 또는 “직원에게 제공하고자”라고 질의하여, 고용노동부는 피청구인이 상정한 경우에 대하여 답을 한 것에 불과하다.
실제로 청구인이 위 회신을 한 고용노동부 직원에게 유선으로 전화통화를 한 결과, 위 직원은 “해당 사업장 소속 근로자만을 위해 근로복지시설을 설치·운영해야 한다는 「근로복지기본법」의 내용은 없으며, 설치·운영을 하는 사업주가 내부 규칙으로 그 제한을 둘 수는 있다.”는 취지로 답하였다.
위 고용노동부의 회신을 문리적으로 보더라도 ‘개인 사업주가 해당 사업장의 근로자들을 위해 근로복지시설을 설치·운영할 수 있다’는 것으로 ‘그 밖에 개인 사업주가 다른 사업장의 근로자들을 위해 근로복지시설을 설치·운영할 수 없다’는 것으로 해석할 수 없다.
따라서 피청구인이 제시한 고용노동부의 회신을 “사업주가 본인이 경영하는 사업장 소속 근로자를 위하여만 근로복지시설을 설치·운영 할 수 있다”는 피청구인 주장의 근거로 원용할 수 없다.
(3) 나아가 청구인이 고용노동부에 “개인 소유의 건축물을 임대하여 사업주 또는 사업주 단체가 근로복지기본법령상 근로복지시설의 운영이 가능한지?” 질의한 사안에 대하여, 고용노동부는 “현행 근로복지기본법령상 근로복지시설은 법 제28조에 따른 근로자를 위한 복지시설을 의미하며, 해당 시설의 설치와 관련된 절차 및 기준 등은 별도로 규정되어 있지 않습니다. 따라서 귀하의 질의와 같이 개인의 건축물에 근로복지시설을 설치하고, 이를 사업주 또는 사업주단체 등에게 임대하여 운영하는 것에 대하여 근로복지기본법령상 별도의 제한 사항은 없음을 알려드립니다.”라고 답하였다.
고용노동부의 위 회신 내용에 따르면 근로복지시설을 설치한 자에 대한 특별한 법정 제한사유는 없으며, 근로복지시설을 설치한 자는 건축물을 임대하여 사업주들이 근로복지시설로 운영하도록 하는 방법도 가능하다는 것이다. 즉, 피청구인의 주장과 달리 근로복지시설을 설치·운영하려는 사업주는 당해 사업장의 근로를 위해서만 근로복지시설을 설치·운영해야 할 제한이 있지 않다는 것이다.
(4) 아울러 이 사건 용도변경신청에 대한 용도변경신청과 관련하여 1, 2차 건축복합민원일괄협의회는 이 사건 용도변경신청이 관련 법령의 제한사유에 위반되는 사실이 없음을 2차례나 확인하였다.
(5) 대법원은 “건축물의 용도변경허가권자는 용도변경허가신청이 건축법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 아니하는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없는데도 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 거부할 수는 없다(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두8946 판결 등 참조).”고 판시하였다.
이상에서 밝힌 바와 같이 「건축법」 및 「근로복지기본법」상 피청구인이 거부한 사유(사업주가 본인이 경영하는 사업장 소속 근로자를 위하여만 근로복지시설을 설치·운영 할 수 있다)에 관한 내용은 규정되어 있지 않은바, 위 대법원 판결의 취지에 따르면 피청구인은 법령에서 정하지 아니한 사유를 이유로 청구인의 이 사건 용도변경신청을 거부한바, 이 사건 거부처분은 위법·부당한 것이다.
나) 피청구인의 보완 요구의 부당성
(1) 피청구인은 답변서에서 청구인이 피청구인의 보완요구를 이행하지 아니하여 거부처분을 한 것이라고 주장한다.
피청구인은 2021. 3. 16.자, 2021. 3. 29.자로 청구인에게 “근로복지기본법에 의거 근로복지시설 설치의 적합여부 재검토”할 것을 2021. 5. 31.자로 “근로복지기본법에 따라 근로복지시설 설치 운영의 주체임을 증빙하는 서류 일체를 제출할 것”을 보완 요구하였다. 위 보완요구는 이하와 같은 문제가 있다.
(2) 첫째, 위 요구서에는 피청구인이 답변서에서 주장한 바와 달리 “근로자의 복지증진을 위한 근로복지시설로 사용할 것을 증빙하는 서류를 제출할 것”을 요청한 사실이 없다. 즉, 위 각 보완 요구서의 기재 내용은 객관적으로 근로복지시설의 설치·운영 주체에 관한 것으로, 피청구인의 주장대로라면 위 보완 요구사항은 “위 건축물이 근로복지지설에 해당하는지”, “근로복지시설로 운영할 것인지”에 관하여 보완을 요구하였어야 할 것이다. 결국 피청구인의 답변서 내용에 따르면 보완요구사항과 다른 사유로 거부를 한 것이다.
(3) 둘째, 설사 보완 요구의 내용이 피청구인이 주장하는 바와 같이 “근로자의 복지증진을 위한 근로복지시설로 사용할 것을 증빙하는 서류를 제출할 것”이라고 할지라도, 이러한 보완 요구는 결국 피청구인 소속 담당자의 주관적인 판단에 의할 수밖에 없는 것으로 용도변경신청 허가는 객관적인 법정 요건을 충족하면 처분청은 이를 허가하여야 한다는 법리에 정면으로 반하는 것이다.
근로복지시설이란 그 의미의 해석상 근로자의 복지 증진을 목적으로 설치·운영하는 시설을 의미하며, 예로 기숙사, 사내구판장, 보육시설 등이 있을 수 있다. 그러나 기숙사, 사내구판장, 보육시설 등은 그 형태가 주택이나 근린생활시설과 같을 수 있으나, 그 목적이 근로자의 복지 증진을 위한 것으로 양자의 차이는 설치·운영자의 주관적 의사가 다른 건축물과 구별되는 지점이라고 할 것이다.
이러한 주관적 의사는 객관적인 자료로 소명하기 어렵고, 실제 운영이 어떻게 이루어지는지 결과로 소명이 가능한 부분이다. “근로자의 복지증진을 위한 근로복지시설로 사용할 것을 증빙하는 서류를 제출할 것”이라는 보완요구 또한 처분청이 피상적으로 설치·운영자의 주관적 의사를 판단하겠다는 것으로 용도변경과 관련된 객관적인 법정사유 이외의 제한사유를 피청구인이 재량껏 판단하겠다는 것이다.
(4) 셋째, 피청구인의 보완요구 내용은 청구인이 당시에 객관적인 자료를 제시하기 힘든 부분이다. 음식점은 건축허가(용도변경) 후 영업신고를 하며, 학원은 건축허가(용도변경) 후 학원 설립신고를 한다. 이처럼 용도변경 신청에 따라 건축물을 사용한다는 사정은 처분청의 용도변경 허가가 있은 후에 객관적으로 판단이 가능한 것들이 대부분이다. 그런데 피청구인의 주장과 같이 위 각 보완요구가 “근로자의 복지증진을 위한 근로복지시설로 사용할 것을 증빙하는 서류를 제출할 것”이라면, 음식점을 운영하기도 전에 영업신고필증을 제출하라는 것으로, 청구인은 용도변경 허가 이전에 어떤 자료를 통해서도 객관적인 자료를 제출하기 어렵다. 결국 이러한 피청구인의 보완요구는 그 내용 자체가 부당한 면이 있다.
결국 이러한 피청구인의 각 보완요구는 객관적인 법정 제한 사유가 아닌, 피청구인이 주관적으로 판단하기에 이 사건 건물이 근로복지시설로 사용되지 않을 것이라는 우려에 기한 것임을 방증하는 것이다.
다) 청구인은 이 사건 건물을 근로복지시설로 사용할 계획으로 위 보완요구에 답한 사실이 있다.
피청구인은 ‘청구인이 주차대수 추가 확보 없이 주택용도로 변경하려는 의도로 이 사건 용도변경신청을 하였다’는 취지로 주장한다. 그러나 이는 피청구인의 억측에 지나지 않는다.
청구인은 이 사건 용도변경신청이 허가되면, 이 사건 건물을 주변 사업장의 근로자들에게 기숙사로 제공하기 위하여 주변 건설사들로부터 임대(입주) 의향서를 받았다. 이처럼 청구인은 이 사건 건물을 근로복지시설로 운영할 계획이 있음에도 불구하고, 피청구인은 객관적인 법정 사유가 아닌 피청구인의 주관적인 단순우려를 이유로 이 사건 거부처분을 한 것이다.
만약 피청구인의 우려대로 용도변경신청 허가 이후 이 사건 건물이 근로복지시설로 운영되지 아니한다면, 시정명령이나 이행강제금을 통해 근로복지시설로 운영할 것을 청구인에게 강제하여야 할 사안으로 사전적으로 허가신청을 거부할 문제가 아니다.
즉, 처분청은 i) 허가 이전에 법정 제한에 배치되는지 판단하여 허가하지 아니할 권한과 ii) 허가 이후 건축물의 위법한 건축물 이용이 있는 경우의 제재할 수 있는 권한만 있을 뿐인데, 피청구인은 위 두가지 권한을 혼용하는 방식으로 그 권한을 일탈·남용하여 ‘허가 이전에 위법한 건축물 이용이 있을 것을 우려’하여 거부처분을 하였다.
라) 소결
법령에서 제한하는 사유 이외의 사실을 이유로 반려처분을 한바, 이 사건 반려처분은 기속행위에 관한 처분청의 권한을 넘는 것으로 위법 부당한 것이며, 피청구인이 답변서를 통해 주장한 내용 또한 결국 청구인피청구인의 주관적인 우려로 인한 것임을 방증하는 것이다. 이 사건 용도변경신청에 관한 1, 2차 건축복합민원일괄협의회가 이 사건 용도변경신청이 관련 법령의 제한사유에 위반되는 사실이 없다고 밝힌 바와 같이, 이 사건 용도변경신청은 적법하므로 허가되어야 한다.
9) 결 어
따라서 이 사건 거부처분은 부당·위법한 것이므로, “피청구인이 2021. 6. 8.자로 청구인들에 대하여 한 건축물 용도변경 거부(반려)처분을 취소한다.” 라는 재결을 구한다.
나. 피청구인 주장
1) 청구인은 관계 법규에서 정하는 요건 불충족
피청구인은 근린생활시설에서 근로복지시설(기숙사로)로의 용도변경 허가신청에 대하여 변경하고자 하는 건축물의 용도가 「근로복지기본법」에 명시되어 있는 근로복지시설의 정의에 따라 근로자의 복지증진을 위해 사용하는 시설로 사용할 것을 확인하여야 할 의무가 있다. 피청구인은 이를 확인하기 위해 청구인에게 근로자의 복지증진을 위한 근로복지시설로 사용할 것을 증빙하는 서류를 제출할 것을 2021. 3. 8.자 1차 용도변경 허가신청 시부터 보완사항으로 계속 요청하였으나, 청구인은 2021. 4. 7.자 보완기일 부족에 따른 민원 취하부터 2021. 6. 9.자 용도변경 반려처분 시까지 근로복지시설로 사용할 것을 증빙하는 서류를 제출하지 못하였으며, 피청구인은 용도변경 신청내용에 부합하는 근로복지시설로 사용할 것을 확인하지 못하였기 때문에 근로복지시설의 기본 취지에 배치된다고 판단하여 반려 처분하였다.
2) 「근로복지기본법」상 근로복지시설의 설치·운영 주체의 제한 관련
「근로복지기본법」에 따른 근로복지시설은 국가·지방자치단체, 사업주 및 사업주단체, 노동조합, 공단 또는 비영리법인이 근로자의 복지증진을 위해 설치한 시설을 의미하며, 근로자의 복지증진을 위해 설치하는 근로복지시설은 사업주가 본인이 경영하는 사업장 소속 근로자를 위하여 근로복지시설을 설치·운영하는 것에 대한 「근로복지기본법」상의 제한이 없음을 국민신문고 질의회신을 통해 고용노동부 담당자의 답변을 확인하였으며, 근로복지시설은 국가·지방자치단체, 사업주 및 사업주단체, 노동조합, 공단 또는 비영리법인 뿐만 아니라 개인 사업주도 가능하기 때문에 피청구인은 청구인에게 위 나열한 자격을 증빙하는 서류 제출을 요구하였다. 그러나 청구인은 보완기한까지 위 증빙서류를 제출하지 못하였고, 이에 피청구인은 용도변경 신청에 대하여 반려처분을 하였다.
또한, 청구인은 이 사건 국가 또는 지방자치단체의 지원을 받지 아니한다는 이유로 허가신청을 거부당하였다고 주장하고 있으나, 피청구인이 반려한 사유는 근로복지시설의 용도로 설치·운영할 수 있는 자격을 증빙하는 서류 제출 요구에 대하여 청구인이 보완기한 내 제출을 하지 않아서 반려한 것이다.
즉, 피청구인은 근로복지시설의 정의에 따라 근로자의 복지증진을 위해 사용하는 시설로 사용할 것을 확인하여야 할 의무가 있으며, 청구인이 근로복지시설로 사용할 것을 증빙하는 서류를 제출하지 못하였기 때문에, 반려처분은 정당한 행정조치이다.
3) 청구인의 이 사건 허가신청의 불법목적성
청구인은 근린생활시설에서 주택으로 불법 용도변경을 한 건축물을 소유하고 있으며, 근린생활시설에서 주택으로 용도변경을 하기 위해서는 최소 세대당 1대의 주차구획을 추가로 확보해야 하지만, 근린생활시설에서 근로복지시설(기숙사)로 용도변경을 한다면 확보해야 하는 주차대수가 감소되기 때문에 근로복지시설(기숙사)로 용도변경을 신청한 것으로 보인다.
이 사항과 같이 근린생활시설에서 근로복지시설(기숙사)로 용도변경 하게 되면 근로자 복지를 위해 사용되는 근로복지시설(기숙사)이 아닌 주택용도로 사용해도 사실상 확인이 불가능하며, 주차장 면적 완화 적용을 받기 때문에 「건축법」및「근로복지기본법」의 법적적용을 더욱 엄격히 해야한다고 판단된다.
또한 청구인이 「건축법 시행령」 별표 1 제2호 ‘라’목에 이미 기숙사가 정의되어 있음에도 불구하고 건축법 용도 분류에도 없는 근로복지시설(기숙사)용도로 변경을 신청한 사항은 주차대수 추가 확보 없이 주택 용도로 변경하려는 의도가 다분하다고 보여진다.
4) 이상과 같이 이 사건 반려는 청구인이 용도변경허가 요건 충족에 대한 그 어떠한 보완도 하지 않음에 따른 적법·타당한 처분이며, 청구인은 오로지 법정 주차대수 추가 확보 없이 이 사건 건축물을 불법 사용하고자 이 사건 용도변경 허가를 신청한 사안으로, 만약 이번 용도변경이 허용될 경우 근린생활시설을 주택으로 불법용도변경하여 사용하는 등 편법으로 악용될 우려가 커 사회적 문제를 일으킬 수 있으므로, 청구인의 이 사건 심판청구를 기각하여 주기 바란다.
5) 건축물 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다. 따라서 용도변경신청을 받은 피청구인은 청구인이 변경하려는 용도인 근로복지시설의 부속시설로서의 기숙사의 건축기군에 맞는지 심사를 하여야 하고 그 건축기준에 맞지 않는다면 거부할 수 있다.
「근로복지기본법」에 따른 근로복지시설은 국가·지방자치단체, 사업주 및 사업주 단체, 노동조합, 공단 또는 비영리법인이 근로자의 복지 증진을 위해 설치한 시설을 의미하며, 사업주 또는 사업주 단체 등에게 임대하여 운영하는 것에 대하여 근로복지기본법령상에 별도의 제한사항은 없으나, 근로복지시설의 취지가 근로자의 복지 증진을 위해 설치하는 시설이며, 근로복지시설은 「건축법 시행령」 제2조 제13호의 부속용도로서 건축물의 주된 용도의 기능에 필수적인 용도로서 사용될 것을 확인하여야 하며 기숙사의 기준으로 ①공급자 또는 운영자의 요건, ② 입주자 또는 사용자의 요건, ②세부시설 요건으로 구성되어 있으며, 피청구인은 이 3가지 요건을 충족하여야 하는지 확인이 필요하다.
사안의 경우 피청구인은 위 요건 충족에 대한 심사를 위해 자료제시를 요구하였으나 청구인은 이를 보완하지 못하여 이 사건 처분을 한 것이다.
6) 청구인은 「건축법 시행령」 제2조 제13호의 부속용도로서 건축물의 주된 용도의 기능에 필수적인 용도로 사용 및 기숙사의 3가지 충족요건의 확인이 필요한 근로복지시설(기숙사)로 용도변경 신청을 하였고, 피청구인은 「근로복지기본법」에 따른 근로복지시설의 설치·운영을 할 수 있는 주체임을 증빙하는 서류를 요구하였다.
청구인이 제출한 임대의향서는 근로복지시설(기숙사)로 사용할 계획만을 나타내고 사업주 또는 사업주단체의 소재지와 다른 곳에 위치하는 부속용도의 근로복지시설로 사용할 것을 나타내고 있다. 이에 피청구인은 근로복지시설(기숙사)로 사용할 명확한 근거를 요구하였고 이를 보완하지 못하여 이 사건 처분을 한 것이다.
3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부
가. 관계법령
【건축법】
제19조(용도변경) ① 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다.
② 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 1. 14.>
1. 허가 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우
④ 시설군은 다음 각 호와 같고 각 시설군에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다.
6. 교육 및 복지시설군
7. 근린생활시설군
⑦ 제1항과 제2항에 따른 건축물의 용도변경에 관하여는 제3조, 제5조, 제6조, 제7조, 제11조제2항부터 제9항까지, 제12조, 제14조부터 제16조까지, 제18조, 제20조, 제27조, 제29조, 제38조, 제42조부터 제44조까지, 제48조부터 제50조까지, 제50조의2, 제51조부터 제56조까지, 제58조, 제60조부터 제64조까지, 제67조, 제68조, 제78조부터 제87조까지의 규정과 「녹색건축물 조성 지원법」 제15조 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제54조를 준용한다.
【건축법 시행령】
제3조의5(용도별 건축물의 종류) 법 제2조제2항 각 호의 용도에 속하는 건축물의 종류는 별표 1과 같다.
제14조(용도변경) ⑤ 법 제19조제4항 각 호의 시설군에 속하는 건축물의 용도는 다음 각 호와 같다.
6. 교육 및 복지시설군
다. 노유자시설(老幼者施設)
7. 근린생활시설군
가. 제1종 근린생활시설
나. 제2종 근린생활시설(다중생활시설은 제외한다)
［별표 1］
2. 공동주택[공동주택의 형태를 갖춘 가정어린이집·공동생활가정·지역아동센터ㆍ공동육아나눔터ㆍ작은도서관·노인복지시설(노인복지주택은 제외한다) 및 「주택법 시행령」 제10조제1항제1호에 따른 원룸형 주택을 포함한다]. 다만, 가목이나 나목에서 층수를 산정할 때 1층 전부를 필로티 구조로 하여 주차장으로 사용하는 경우에는 필로티 부분을 층수에서 제외하고, 다목에서 층수를 산정할 때 1층의 전부 또는 일부를 필로티 구조로 하여 주차장으로 사용하고 나머지 부분을 주택 외의 용도로 쓰는 경우에는 해당 층을 주택의 층수에서 제외하며, 가목부터 라목까지의 규정에서 층수를 산정할 때 지하층을 주택의 층수에서 제외한다.
라. 기숙사: 학교 또는 공장 등의 학생 또는 종업원 등을 위하여 쓰는 것으로서 1개 동의 공동취사시설 이용 세대 수가 전체의 50퍼센트 이상인 것(「교육기본법」 제27조제2항에 따른 학생복지주택 및 「공공주택 특별법」 제2조제1호의3에 따른 공공매입임대주택 중 독립된 주거의 형태를 갖추지 않은 것을 포함한다)
4. 제2종 근린생활시설
가. 공연장(극장, 영화관, 연예장, 음악당, 서커스장, 비디오물감상실, 비디오물소극장, 그 밖에 이와 비슷한 것을 말한다. 이하 같다)으로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 것
나. 종교집회장[교회, 성당, 사찰, 기도원, 수도원, 수녀원, 제실(祭室), 사당, 그 밖에 이와 비슷한 것을 말한다. 이하 같다]으로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 것
다. 자동차영업소로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 1천제곱미터 미만인 것
라. 서점(제1종 근린생활시설에 해당하지 않는 것)
마. 총포판매소
바. 사진관, 표구점
사. 청소년게임제공업소, 복합유통게임제공업소, 인터넷컴퓨터게임시설제공업소, 가상현실체험 제공업소, 그 밖에 이와 비슷한 게임 및 체험 관련 시설로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 것
아. 휴게음식점, 제과점 등 음료·차(茶)·음식·빵·떡·과자 등을 조리하거나 제조하여 판매하는 시설(너목 또는 제17호에 해당하는 것은 제외한다)로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 300제곱미터 이상인 것
자. 일반음식점
차. 장의사, 동물병원, 동물미용실, 「동물보호법」 제32조제1항제6호에 따른 동물위탁관리업을 위한 시설, 그 밖에 이와 유사한 것
카. 학원(자동차학원·무도학원 및 정보통신기술을 활용하여 원격으로 교습하는 것은 제외한다), 교습소(자동차교습·무도교습 및 정보통신기술을 활용하여 원격으로 교습하는 것은 제외한다), 직업훈련소(운전·정비 관련 직업훈련소는 제외한다)로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 것
타. 독서실, 기원
파. 테니스장, 체력단련장, 에어로빅장, 볼링장, 당구장, 실내낚시터, 골프연습장, 놀이형시설(「관광진흥법」에 따른 기타유원시설업의 시설을 말한다. 이하 같다) 등 주민의 체육 활동을 위한 시설(제3호마목의 시설은 제외한다)로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 것
하. 금융업소, 사무소, 부동산중개사무소, 결혼상담소 등 소개업소, 출판사 등 일반업무시설로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 것(제1종 근린생활시설에 해당하는 것은 제외한다)
거. 다중생활시설(「다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법」에 따른 다중이용업 중 고시원업의 시설로서 국토교통부장관이 고시하는 기준과 그 기준에 위배되지 않는 범위에서 적정한 주거환경을 조성하기 위하여 건축조례로 정하는 실별 최소 면적, 창문의 설치 및 크기 등의 기준에 적합한 것을 말한다. 이하 같다)로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 것
너. 제조업소, 수리점 등 물품의 제조·가공·수리 등을 위한 시설로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만이고, 다음 요건 중 어느 하나에 해당하는 것
1) 「대기환경보전법」, 「물환경보전법」 또는 「소음·진동관리법」에 따른 배출시설의 설치 허가 또는 신고의 대상이 아닌 것
2) 「물환경보전법」 제33조제1항 본문에 따라 폐수배출시설의 설치 허가를 받거나 신고해야 하는 시설로서 발생되는 폐수를 전량 위탁처리하는 것
더. 단란주점으로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 150제곱미터 미만인 것
러. 안마시술소, 노래연습장
11. 노유자시설
가. 아동 관련 시설(어린이집, 아동복지시설, 그 밖에 이와 비슷한 것으로서 단독주택, 공동주택 및 제1종 근린생활시설에 해당하지 아니하는 것을 말한다)
나. 노인복지시설(단독주택과 공동주택에 해당하지 아니하는 것을 말한다)
다. 그 밖에 다른 용도로 분류되지 아니한 사회복지시설 및 근로복지시설
【근로복지기본법】
제28조(근로복지시설 설치 등의 지원) ① 국가 또는 지방자치단체는 근로자를 위한 복지시설(이하 “근로복지시설”이라 한다)의 설치ㆍ운영을 위하여 노력하여야 한다.
② 고용노동부장관은 사업의 종류 및 사업장 근로자의 수 등을 고려하여 근로복지시설의 설치기준을 정하고 사업주에게 이의 설치를 권장할 수 있다.
③ 국가 또는 지방자치단체는 사업주(사업주단체를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)ㆍ노동조합(지부ㆍ분회 등을 포함한다. 이하 같다)ㆍ공단 또는 비영리법인이 근로복지시설을 설치ㆍ운영하는 경우에는 필요한 지원을 할 수 있다. <개정 2018. 4. 17.>
④ 국가 또는 지방자치단체는 근로복지시설을 설치ㆍ운영하는 지방자치단체ㆍ사업주ㆍ노동조합ㆍ공단 또는 비영리법인에 그 비용의 일부를 예산의 범위에서 지원할 수 있다. <개정 2018. 4. 17.>
제29조(근로복지시설의 운영위탁) ① 국가 또는 지방자치단체는 제28조제1항에 따라 설치한 근로복지시설을 효율적으로 운영하기 위하여 필요한 경우에는 공단 또는 비영리단체에 운영을 위탁할 수 있다.
② 국가 또는 지방자치단체는 제1항에 따라 근로복지시설의 운영을 위탁한 경우에는 예산의 범위에서 운영에 필요한 경비의 일부를 보조할 수 있다.
제30조(이용료 등) 근로복지시설을 설치ㆍ운영하는 자는 근로자의 소득수준, 가족관계 등을 고려하여 근로복지시설의 이용자를 제한하거나 이용료를 차등하여 받을 수 있다.
제31조(민간복지시설 이용비용의 지원) ① 국가는 제3조제3항에 따른 근로자가 제28조제1항에 따라 국가 또는 지방자치단체가 설치한 근로복지시설을 이용하기가 곤란하여 민간이 운영하는 복지시설을 이용하는 경우 비용의 일부를 지원할 수 있다.
② 제1항에 따른 지원대상 및 절차 등 필요한 사항은 고용노동부령으로 정한다.
나. 판 단
1) 인정사실
이 사건 청구서 및 답변서, 시정통지서, 이행강제금 부과 통지서, 각 용도변경 허가 신청서, 각 민원서류 보완/보정 요구서, 고용노동부 질의회신, 국토교통부 질의회신 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다.
가) 청구인들은 이 사건 건물을 각 1/2지분씩 소유하고 있는 공동소유자들이고, 건축물대장상 이 사건 건물은 4층 높이의 건물로 그 용도는 1층은 ‘제2종 근린생활시설(주차장 : 32.4), 노유자시설’이고, 2층부터 4층까지는 ‘제2종 근린생활시설’이다.
나) 피청구인은 이 사건 건물 중 2층 ~ 4층을 무단으로 근린생활시설이 아닌 주택으로 사용하고 있는 사실을 적발하고 2018. 12. 26. 청구인들에게 「건축법」 제19조에 따라 시정명령을 하고, 2019. 4. 1. 이행강제금 26,627,000원 부과처분을 하였다.
다) 청구인은 2021. 3. 8. 피청구인에게 이 사건 건물의 용도를 ‘제1종근린생활시설(제1종, 제2종 근린생활시설)’에서 ‘제1종 근린생활시설(제1종, 제2종 근린생활시설, 노유자시설-근로복지시설(기숙사))’로 변경하는 내용의 용도변경허가 신청을 하였으나, 같은 해 4. 6. 신청취하를 하였다.
라) 청구인은 2021. 4. 15. 피청구인에게 이 사건 건물의 용도를 ‘제2종근린생활시설-기타 제2종근린생활시설(제2종 근린생활시설)’에서 ‘노유자시설(근로복지시설(근로복지시설-기숙사))’로 용도변경 허가신청을 하였다.
마) 피청구인은 같은 해 4. 21. 청구인에게 ‘「근로복지기본법」에 따라 근로복지시설 설치·운영의 주체임을 증빙하는 서류 일체를 제출하시기 바랍니다.’라는 내용의 서류보완 요청을 하였는데, 청구인은 같은 해 4. 30. 및 5. 30. 각 보완서류 준비를 위한 보완연기 신청을 하였고, 같은 해 5. 14.에 피청구인에게 ○○건업 및 ○○건설 주식회사로부터 각 받은 임대(입주) 의향서를 제출하였는데, 각 의향서에는 ‘ 우리 회사에서 근로자의 직원 복리 후생 증진을 위하여 귀사(하)의 건축물을 임대하여 근로복지시설(기숙사 등)를 근로자에게 제공하고자 임대(입주) 의향서를 제출합니다.’라는 내용이 기재되어 있다.
바) 피청구인은 2021. 5. 31. 청구인들에게 보완완료일을 ‘2021. 6. 4.’로 정하여 마)항의 내용과 동일한 자료보완요청을 하였다.
이에 청구인은 2021. 6. 3. 고용노동부로부터 받은 회신내용을 제출하였는데, 그 내용은 다음과 같다.
