이왕우 행정사

안녕하세요. 언제나 고객의 마음을 먼저 생각하는 이왕우 행정사입니다.

오늘은 행정기관의 개발제한구역 불법행위 시정명령 등 취소청구 재결례를 살펴보도록 하겠습니다.

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사 건 명 : 개발제한구역 불법행위 시정명령 등 취소청구

재 결 결 과 : 일부인용

1. 사건개요

피청구인인 ○○구청장은 개발제한구역 내에서 허가 없이 불법건축물을 신축하여 주거용으로 사용하고 있다는 이유로 청구인에게 2020. 3. 6. 불법건축물 대상면적 100㎡ (비닐하우스 전체) 및 그 위에 설치한 공작물(태양광 전기시설물)에 대해 원상복구할 것을 내용으로 하는 시정명령(이하 ‘제1차 시정명령’이라고 한다)을 하였고, 이후 현장조사를 거쳐 이 사건 공작물이 철거된 사실과 비닐하우스의 일부공간(조립식 판넬 부분)만이 주거용으로 사용되고 있음을 확인하고 2020. 3. 24. 불법건축물 대상면적을 종전의 100㎡에서 53㎡으로 축소하는 내용의 재시정명령(이하 ‘제2차 시정명령’이라고 한다)을 하면서 불이행 시 이행강제금부과처분을 할 것을 사전통지하였다. 이에 청구인은 과거 구 건축법(법률 제6370호, 2001. 1. 16., 일부개정되기 전의 것: 이하 ‘구 건축법’ 이라 한다)에 따른 시정명령 및 이행강제금 부과처분의 대상이었던 불법건축물의 면적 36㎡과 상이하고 그 이후 증축이나 개조 등 현상변경 없이 사용하고 있었다는 점과 구 건축법의 관련 규정에 따라 2001년부터 2005년까지 5회에 걸쳐 이행강제금을 납부한 후 피청구인이 아무런 법적 조치를 취하지 않고 있다가 15년이 지나서 두차례에 걸쳐 시정명령을 하면서 이행강제금을 부과하려고 하는 것은 신뢰보호의 원칙에 위배된다는 점을 들어 제1차 시정명령 및 제2차 시정명령은 위법한 것이므로 취소되어야 한다고 주장하고 있다.

2. 관계법령

「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조

「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제30조

「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제30조의2

3. 인정사실

청구인은 1999년 비닐하우스 내에 불법건축물(조립식 판넬 부분)을 신축하여 주거용으로 사용해 왔으며, 그 면적은 53㎡이다. 이러한 행위는 구 건축법과 구 도시계획법(법률 제6243호, 2001. 1. 28., 전부개정되기 전의 것: 이하 ‘구 도시계획법’이라 한다)을 위반한 것으로서, 청구인은 당시 ○○구청장으로부터 구 건축법 제69조에 따른 시정명령을 받고 이를 이행하지 않아 같은 법 제83조에 따라 2001년부터 2005년까지 총 5회에 걸쳐 이행강제금을 납부하였으며, 구 도시계획법의 제90조에 따라 2005. 5. 300만원의 벌금형을 선고받았다. 불법건축물의 면적이 53㎡이었음에도 불구하고 ○○구청 소속 담당 공무원은 부과되는 이행강제금의 액수를 감경해 주기 위해 시정명령의 대상면적을 36㎡으로 축소하였을 뿐만 아니라, 청구인에게 구 건축법 제83조 제5항 단서에서 규정하고 있는 이행강제금의 부과횟수 최대한도인 5회의 이행강제금을 납부하면 청구인이 점유ㆍ사용하고 있는 불법건축물을 철거하지 않아도 된다는 내용의 언질을 주었다.

4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부

가. 근거법령

「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조 제1항에 따르면, 개발제한구역 내에서는 관할 행정청의 허가 없이는 주거시설인 건축물 등을 건축할 수 없고, 관할 행정청은 허가를 받지 않고 무단으로 건축하는 행위에 대해서는 같은 법 제30조 제1항에 따라 해당 건축물 등의 소유자 등에게 상당한 기간을 정하여 시정명령을 할 수 있으며, 그 상대방이 불이행하는 경우에는 이행할 때까지 같은 제30조의2에 따라 이행강제금부과처분의 계고를 거쳐 1년에 2회의 범위 내에서 소정의 이행강제금을 반복하여 부과ㆍ징수할 수 있다.

나. 이 사건 처분에 대한 판단

먼저 취소청구의 대상인 제1차 시정명령과 제2차 시정명령의 관계에 대해 검토한다. 제2차 시정명령은 제1차 시정명령의 대상면적을 청구인의 이의제기 등에 따른 현장조사 결과 시정한 것으로서 제1차 시정명령을 대체하는 새로운 처분으로 보아야 한다. 따라서 제1차 시정명령은 제2차 시정명령에 의해 취소되어 소멸된 것이므로 이 사건 취소청구의 대상은 제2차 시정명령이 되어야 한다. 따라서 제1차 시정명령에 대한 취소를 구할 소익은 인정되지 않아 이 부분에 대한 취소청구는 각하되어야 한다.

다음으로 청구인의 주장에 대하여 각각 살펴본다.

첫째, 청구인은 과거 구 건축법에 따른 시정명령 및 이행강제금 부과처분의 대상이었던 불법건축물의 면적 36㎡과 상이하고 그 이후 증축이나 개조 등 현상변경 없이 사용하고 있었다는 점에 비추어 새롭게 불법증축된 부분이 있음을 전제로 한 제1차 시정명령과 제2차 시정명령은 그 자체로 이유가 없어 위법하다고 주장하고 있다. 그러나 피청구인의 제1차 시정명령과 제2차 시정명령이 불법증축된 부분이 있음을 전제로 하고 있다고 보기 어렵고, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조 제1항 및 제30조 제1항에 근거한 처분인 이상 청구인의 주장은 타당하지 않다.

둘째, 청구인은 구 건축법 제83조에 따라 2001년부터 2005년까지 5회에 걸쳐 이행강제금을 납부한 후 피청구인이 아무런 법적 조치를 취하지 않고 있다가 15년이 지나서 두차례에 걸쳐 시정명령을 하면서 이행강제금을 부과하려고 하는 것은 신뢰보호의 원칙에 위배된다고 주장하고 있다. 반면 피청구인은 구 건축법이 아닌 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」의 관련 규정에 따른 것이어서 처분의 근거가 다르고 시정명령의 대상면적이 상이할 뿐만 아니라, 법률위반사실이 시정되지 않고 지속되는 한 처분권한을 행사할 수 있다는 점을 들어 청구인의 주장을 배척하고 있다. 피청구인의 주장은 일응 타당한 것이지만, 청구인은 구 건축법 제83조 제5항 단서에서 규정하고 있는 이행강제금의 부과횟수 최대한도인 5회의 이행강제금을 납부한 바 있고 구 도시계획법 제90조에 따라 2005. 5. 300만원의 벌금형을 선고받았다는 사실, 당시 ○○구청 소속 담당공무원의 언질을 신뢰할 만한 정당한 사유가 인정되는 점, 오래 전부터 법률위반사실을 인지하고 있던 피청구인은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」이 2009. 2. 6. 개정되면서 이행강제금부과의 근거가 마련되었음에도 장기간 처분권한을 행사하지 않고 있다가 민원제기에 의해 비로소 시정명령을 하고 이행강제금을 부과를 하려고 하는 점 등을 고려할 때, 피청구인의 시정명령은 신뢰보호의 원칙을 위배한 것이라는 청구인의 주장은 타당하다고 보여 진다.

판례에 따르면, 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 이러한 요건을 충족할 때에는 행정청의 처분은 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하게 된다고 할 것이고, 또한 위 요건의 하나인 행정청의 공적 견해표명이 있었는지의 여부를 판단하는 데 있어 반드시 행정조직상의 형식적인 권한분장에 구애될 것은 아니고 담당자의 조직상의 지위와 임무, 당해 언동을 하게 된 구체적인 경위 및 그에 대한 상대방의 신뢰가능성에 비추어 실질에 의하여 판단하여야 한다. 다만, 신뢰보호의 이익이 공익이나 제3자의 이익과 충돌할 때에는 상호 이익형량을 거쳐 전자에 비해 후자의 보호필요성이 커서는 안된다. 대법원 1997. 9. 12. 선고 96누18380 판결 등 참조. 또한 관련 법리인 실권 또는 실효의 법리는 취소권이나 철회권 등 행정권행사의 기회가 있음에도 불구하고 권한을 갖는 행정청이 장기간에 걸쳐 그의 권한을 행사하지 아니하였기 때문에 상대방인 국민이 권한의 불행사를 신뢰할 만한 정당한 사유가 있게 되거나 행사하지 아니할 것으로 추인케 할 경우에 새삼스럽게 그 권한을 행사하는 것이 신의성실의 원칙에 반하는 결과가 될 때 그 권한행사를 허용하지 않는 것을 의미한다. (대법원 1988. 4. 27. 선고 87누915 판결 등 참조.)

비록 이 사건 시정명령이 구 건축법이 아닌 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」의 관련 규정에 따른 새로운 처분이기는 하지만, 법률위반사실은 과거와 달라진 바 없고 법체계의 정비에 따라 새로운 처분의 근거가 되었다는 점에 비추어 구 건축법에 따른 시정명령과 본질적으로 성격이 다른 처분으로 보기 어렵다. 또한 청구인은 구 건축법 제83조에 따라 이행강제금을 납부할 때 당시 ○○구청 소속 담당공무원의 언질을 피청구인에 의한 공적 견해의 표명으로 보고 이를 신뢰할 만한 정당한 사유가 있다고 인정될 뿐만 아니라, 그 이후 피청구인은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」이 2009. 2. 6. 개정되면서 이행강제금부과의 근거가 마련되었음에도 장기간 처분권한을 행사하지 않고 있다가 민원제기에 의해 비로소 시정명령을 하고 이행강제금을 부과를 하려고 하는 점을 고려할 때, 권한의 불행사에 대한 피청구인의 공적인 견해의 표명이 있었고, 이러한 견해의 표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 청구인의 귀책사유는 없었으며, 청구인은 그 견해표명을 신뢰하고 불법건축물을 철거하지 않았고, 피청구인이 오랜 시간이 지나 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 피청구인의 이익이 침해되는 결과가 초래되었다고 볼 수 있다. 개발제한구역 내에서 불법건축물을 근절해야 할 공익의 보호필요성은 인정되지만, 청구인의 신뢰를 보호해야 할 필요성에 비해 크다고 보기 어렵다. 청구인은 구 도시계획법 제90조에 따라 형사처벌을 받았으며, 구 건축법에 따른 이행강제금의 부과횟수 최대한도인 5회의 이행강제금을 납부한 바 있다. 게다가 그 이후 15년이 넘도록 이 사건 불법건축물을 주거의 용도로 사용함으로써 처분권한의 불행사에 대한 강한 신뢰를 형성하게 되었다. 당사자가 제출된 자료만으로는 청구인이 갖는 신뢰이익의 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상 필요를 발견할 수 없다. 요컨대, 법률위반사실을 인지하고 있던 피청구인은 처분권한을 행사할 수 있는 기회가 있었음에도 불구하고 장기간에 걸쳐 그의 권한을 행사하지 않음으로 인해 상대방인 청구인이 권한의 불행사를 신뢰할 만한 정당한 사유가 발생하였다고 볼 수 있기 때문에 이 사건 시정명령은 신뢰보호의 원칙 또는 실권의 법리에 위배되는 위법한 처분에 해당한다.

5. 결 론

그렇다면 이 사건 심판청구 중 제1차 시정명령(2020. 3. 6. 개발제한구역 불법행위에 대한 원상복구 시정명령 처분)에 대한 취소청구는 심판청구 요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 각하하기로 하고, 제2차 시정명령(2020. 3. 24. 개발제한구역 불법행위에 대한 원상복구 재시정명령 처분)에 대한 취소청구는 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.

출처 : 국민권익위원회