이왕우 행정사

안녕하세요. 언제나 고객의 마음을 먼저 생각하는 이왕우 행정사입니다.

오늘은 행정기관의 개발행위 불허가처분에 대한 취소청구 재결례를 살펴보도록 하겠습니다.

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사 건 명 : 개발행위 불허가처분 취소청구

재 결 결 과 : 인용

이 유

1. 사건개요

청구인은 2018. 12. 27. 피청구인에게 ♤♤시 ♥♥면 ♤♤♤리 ***-*번지 외 2필지에 대하여 단독주택 진출입로 개설 목적으로 개발행위허가 신청을 하였고, 피청구인은 2019. 6. 4., 2019. 7. 8. ♤♤시도시계획위원회 심의를 거쳐, 2019. 8. 6. 청구인에게 개발행위허가 신청 불허가처분을 하였다.

<심의결과 : 부결>

- 하단부 관광지(계획개발지)가 개발 후 나대지 상태인바 기 개발지를 우선 활용하고 택지가 부족할 경우 추가 개발을 검토하여야 함.

- 난개발로 인한 오수처리수가 해수욕장으로 유출되어 해수욕장 환경을 해칠 수 있음.

2. 청구인의 주장

가. 청구인은 ♤♤시 ♥♥면 ♤♤♤리 ***-*번지 일원에 단독주택 신축에 따른 진출입로 개설목적의 개발행위(토지형질변경) 허가를 2018. 12. 24. 피청구인에게 신청하였고, 피청구인은 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제59조에 의한 도시계획위원회의 심의결과 부결’이라는 이유로 2019. 8. 7. 청구인에게 개발행위 불허가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

나. 청구인이 개발행위를 신청한 곳의 하단부 관광지(개발계획지)는 제2종지구단위개발계획구역 및 관광ㆍ휴양개발진흥지구으로서 모두 상가시설용지와 숙박시설용지일 뿐이고, 피청구인은 위 상가ㆍ숙박시설용지를 매각 중에 있다. 도시계획위원회에서는 위 개발계획지를 우선 활용하고 택지가 부족할 경우 추가 개발을 검토하여야 한다고 심의하였으나, 위 개발계획에는 법률상 일반주택을 건축하는 것이 불가능하고 위 개발계획지는 택지에 해당하지도 않는다. 따라서 도시계획위원회가 위 상가ㆍ숙박시설용지가 미분양 상태에 있다는 이유를 들어 인근 토지 소유자의 재산권행사를 제한하여야 한다고 심의하는 것은 지극히 부당한 일이다.

다. 도시계획위원회는 난개발로 인한 오수처리수의 해수욕장 유출을 걱정하고 있는데, 현재 이 지역은 난개발은커녕 피청구인이 세워놓은 개발계획이 수년간 이행되지도 못하고 미분양 상태에 있는 지역이며, 단독주택의 오수량은 숙박 및 상가시설에 비하면 미미하고 정화조 등의 오수처리시설은 당연히 설치되는 사항으로 청구인은 법정처리요건을 갖추어 허가를 신청하였다. 또한 환경평가에서도 문제되지 아니하였던 사항이다. 따라서 막연히 추상적으로 해수욕장 환경을 해칠 수 있다는 심의는 지극히 부당한 것이다. 즉, 이 사건 처분의 대상지는 단독주택을 건축함에 있어 법령상 아무런 제한이 없음에도 불구하고, 도시계획위원회에서는 지극히 추상적이고 관련성이 없는 사유를 들어 부결심의하는 것은 심의 재량을 현저히 일탈ㆍ남용한 것이다.

라. 허가권자는 피청구인이고, 도시계획위원회는 심의기구로서 허가권자가 그 심의의결에 구속을 받는 것은 아님에도 불구하고 피청구인은 허가가 제한되는 별다른 사유를 제시하지 아니한 채 도시계획위원회의 심의결과를 단순히 인용하는 처분사유를 제시하였다. 이는 이례적인 처분사유 제시방법에 해당하여 청구인은 피청구인이 제시하는 불허가 사유가 무엇인지를 명확히 이해하기가 곤란하다. 피청구인이 자인하듯이 도시계획위원회의 결정은 법적 구속력이 없는 자문 또는 심의기관이며, 행정청인 피청구인은 도시계획위원회의 결정으로부터 전적으로 자유롭다. 즉, 피청구인은 도시계획위원회의 의견을 참조하여 독자적이고 법률적합적인 처분을 내리고 처분사유를 제시할 임무와 재량이 있다.

마. 피청구인은 단순히 도시계획위원회의 의견을 존중할 수밖에 없었다는 점만 피력하고 있을 뿐이고 도시계획위원회가 제시한 2가지 부결사유(기 개발지 우선활용 필요, 난개발로 인한 해수욕장 환경오염 우려)의 타당성 여부를 판단할 근거가 불명확하다는 점을 자인하고 있다. 즉, 피청구인은 ①기 개발지 우선 활용 필요 및 ② 난개발로 인한 해수욕장 환경오염 우려라는 사유가 행정법적으로 이 사건 각 불허가처분의 정당한 사유가 되지 못함은 인정하나, 도시계획위원회가 부결의견을 내놓아 어쩔 수 없이 그 의견을 존중했다는 것이다.

바. 행정절차법 제23조 제1항, 제24조 제1항은, 행정청이 처분을 하는 때에는 신청 내용대로 처분하는 경우, 단순ㆍ반복적인 처분, 긴급한 경우 등을 제외하고는 원칙적으로 당사자에게 문서로 그 근거와 이유를 제시하여야 한다고 규정하고 있는 바, 이와 같이 처분사유를 명시하도록 한 것은 행정청으로 하여금 신중한 조사와 판단을 거쳐 정당한 처분을 하게 하고, 그 정당성의 근거를 제시하도록 하여, 처분의 상대방에게 이를 알려줌으로써 불복 신청에 편의를 주고 나아가 이에 대한 사법심사에 있어서 심리의 범위를 한정함으로써 결국 이해관계인의 신뢰를 보호하고 절차적 권리를 보장하기 위한 것으로서, 이러한 이유제시의무에 위반한 경우 그 내용의 적법성 여부를 떠나 그 자체로 위법하게 된다. 이 사건에서 피청구인은 이 사건 처분 당시 처분의 이유로 “도시계획위원회 심의결과 ‘부결’ 통보되었다”는 것만을 기재하였는바, 이는 청구인이 그 근거를 알 수 있을 정도로 상당한 이유를 제시한 경우라고 보기 어려우므로, 이 사건 처분은 이유제시 의무에 위반한 것으로서 위법하다.

사. 관광지 개발 후 나대지 상태인 하단부 토지는 모두 상가 및 숙박시설 용지로서 용도상 일반주택의 건축이 불가한 토지이므로 위 개발 관광지를 택지로 우선 활용하라는 도시계획위원회의 의견은 그 자체로 말이 안 되는 것이며, ♤♤♤는 난개발은커녕 개발해 놓은 관광지도 분양이 되지 아니할만큼 개발이 지연되고 있는 상황에서 환경오염을 걱정하는 도시계획위원회의 의견도 이해할 수 없는 것이다. 한편, ♤♤♤ 주민들이 개발을 적극적으로 희망하고 있음에도 불구하고 일부 도시계획위원의 무지한 의견제시를 피청구인이 그대로 인용하여 법률에 적합하지 않은 이 사건 처분을 할 수밖에 없었다는 점도 매우 안타까운 일이다. 따라서 도시계획위원회가 제시한 그러한 사유는 이 사건 개발행위허가 신청 및 건축신고를 불허할 적법한 사유가 될 수 없다.

3. 피청구인의 주장

가. 청구인이 신청한 개발행위허가는「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제57조에 의거 도시계획위원회 심의 대상으로 도시계획위원회 심의를 거친 사항이며, 도시계획위원회는 지방도시계획위원회 운영 가이드라인 및 개발행위허가 ♤♤시 도시계획위원회 심의 가이드라인의 의거 운영되고 있는 사항이다. 도시계획위원회의 위원회 구성은 해당 분야에 전문성을 지닌 위원들로 구성함에 따라 그 전문지식을 통한 의견 제시는 법적 구속력은 없지만 행정청에 의해 존중되어야 할 사항(지방도시계획위원회 가이드라인 4-1-5)이며, 의견 제시의 부당성을 피청구인의 재량에 의해 판단하기에는 그 의견 제시의 적정성을 판단할 근거나 사유가 불명확한 사항이다. 개발행위(토지형질변경) 허가에 따른 도시계획위원회에 심의 결과 부결로 인한 불허가 처분에 대하여 행정청은 도시계획위원회의 의견 제시를 존중되어야 할 사항이며, 의견제시의 적정성이 위법함을 판단할 근거나 사유가 불명확하기에 이 사건 처분을 한 것인바, 청구인의 청구를 각하 내지 기각하여 주시기 바란다.

나. 청구인이 신청한 개발행위허가 및 건축신고에 대한 도시계획위원회에 따른 심의 결과는 법적 구속력이 없더라도 해당 분야에 전문성을 지닌 위원들로 구성되었으며 그 전문지식을 통한 의견 제시는 행정청에 의해 전적으로 존중되어야 할 사항이며, 그 의견제시의 부적합함을 명확히 판단할 법적 근거가 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 제시되지 않은바, 피청구자가 법적 판단 기준이 없는 사항을 재량의 범위에서 적정성을 판단하는 것은 재량권의 남용으로 판단된다. 또한 도시계획위원회의 심의 결과에 따른 구체적인 부결 사유로 ① 하단부 관광지(계획개발지)가 개발 후 나대지 상태인바 기 개발지를 우선 활용하고 택지가 부족할 경우 추가 개발을 검토하여야 함. ② 난개발로 인한 오수처리수가 해수욕장으로 유출되어 해수욕장 환경을 해칠 수 있음으로 제시하였으므로 이유제시의무의 위반으로 보기는 어려울 것이다.

4. 관련 법령

❍ 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조제1항, 제59조제1항

❍ 「지방도시계획위원회 운영 가이드라인(국토교통부 지침)」4-1-5

5. 인정사실

당사자 사이에 다툼 없는 사실, 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 갑 제1~3호증, 직권자료의 기재사실을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

가. 청구인은 2018. 12. 27. 피청구인에게 개발행위허가 신청을 하였다.

- 신 청 지 : ♤♤시 ♥♥면 ♤♤♤리 ***-*번지 외 2필지(임/답)

- 용도지역 : 계획관리지역, 보전관리지역(준보전산지)

- 신청면적 : 2,262㎡

- 목 적 : 단독주택(16동) 부지조성에 따른 진출입로 개설

나. 피청구인은 청구인의 개발행위허가 신청과 관련하여 ♤♤시도시계획위원회를 개최하였고, ♤♤시도시계획위원회는 2019. 6. 4. 심의, 2019. 7. 8. 재심의를 거쳐, 청구인의 개발행위허가 신청 건을 <부결>하였다.

다. 피청구인은 2019. 8. 6. 청구인에게 개발행위허가 신청 불허가처분을 하였다.

<심의결과 : 부결>

- 하단부 관광지(계획개발지)가 개발 후 나대지 상태인바 기 개발지를 우선 활용하고 택지가 부족할 경우 추가 개발을 검토하여야 함.

- 난개발로 인한 오수처리수가 해수욕장으로 유출되어 해수욕장 환경을 해칠 수 있음.

6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부

가. 관련법리

개발행위허가는 그 금지 요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지 요건에 해당하는지 여부의 판단에 관해 행정청에 재량권이 부여되어 있다고 판단되고(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결 참조), 이러한 내용의 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 그 재량판단의 심사기준으로 삼은 사유에 법령의 해석이나 법리의 오해, 사실의 오인 혹은 비례·평등의 원칙 위반 등의 위법이 있는지 여부를 판단 대상으로 한다(대법원 2007. 5. 31. 선고 2005두1329 판결 등 참조).

나. 이 사건 처분의 재량권 일탈ㆍ남용 여부

피청구인은 ‘이 사건 신청지 하단부 계획개발지가 개발된 이후에야 이 사건 신청지의 개발이 가능하고, 난개발로 인한 오수처리수가 해수욕장 환경을 해칠 수 있다는 ♤♤시도시계획위원회의 심의결과가 존중되어야 한다’고 주장한다.

살피건대, 피청구인은 청구인의 개발행위허가 신청과 관련하여 ♤♤시도시계획위원회에서 제시한 부결사유를 근거로 이 사건 불허가처분을 한 것으로 보이는데, 도시계획위원회의 심의결과는 법적 구속력이 없으므로 피청구인이 불허가 처분에 따른 합리적인 근거를 추가로 제시하여야 함에도 불구하고 도시계획위원회 심의결과의 위법함을 판단할 근거나 사유가 불명확하여 따를 수밖에 없다는 취지로 주장하는데 불과한 점, 이 사건 신청지 하단부 계획개발지의 경우 상가ㆍ숙박시설용지로서 법률상 일반주택을 건축하는 것이 적합하지 않은 지역으로 보이는 점, 이 사건 신청지는 현재 개발되지 않은 상태이나 이 사건 신청지 주변으로 ♥♥♥♥ 캠핑장, ♤♤시 청소년수련원이 조성되어 있어 일응 개발이 진행된 곳으로 판단되는 점, 오수처리시설의 경우 관계법령에 따라 적정하게 처리될 문제일 뿐 이 사건 신청지에 개발이 이뤄진다고 하여 해수욕장의 환경을 저해할 요인이 있다는 점에 대해 달리 객관적으로 입증된 바 없는 점 등을 종합적으로 고려할 경우,

피청구인이 이 사건 처분으로 인해 달성하고자 하는 공익목적에 비하여 청구인이 입게 될 불이익이 지나치게 가혹하여 비례의 원칙에 위반된다 할 것이므로, 피청구인의 이 사건 불허가처분에 재량권 일탈ㆍ남용의 위법이 있다고 판단된다.

7. 결 론

그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 주문과 같이 재결한다.

출처 : 국민권익위원회