이왕우 행정사

안녕하세요. 언제나 고객의 마음을 먼저 생각하는 이왕우 행정사입니다.

오늘은 행정기관의 건축관계자 변경신고 반려처분에 대한 취소청구 재결례를 살펴보도록 하겠습니다.

사 건 : 건축관계자 변경신고 반려처분 취소청구

재 결 : 인용

이 유

사건개요

청구인은 ○○시 △△△읍 ◇◇리 ◎◎◎-◎ 및 ◎◎◎-◇◇번지 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 임의경매로 낙찰 받아 2019. 4. 29. 소유권이전등기를 경료한 자이고, 이 사건 토지의 전 소유자인 ◆◆◆(이하 ‘전 소유자’라 한다)은 피청구인으로부터 2016. 8. 29. 이 사건 토지에 단독주택을 신축할 목적으로 건축신고 수리를 받았는데 당시 ｢농지법｣상 농지진용허가 등이 의제처리 되었다.

이후 청구인은 2020. 8. 18. 피청구인에게 이 사건 건축물의 건축주를 전 소유자에서 청구인으로 변경하는 건축관계자 변경신고(이하 ‘이 사건 신고’라 한다)를 하였으나 피청구인은 이 사건 신고에 대하여 농지전용허가 등에 대한 관련서류를 제출하도록 보완요구 하였으나, 제출되지 않았다는 이유로 2020. 9. 23. 이 사건 신고를 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다.

당사자 주장 요지

가. 청구인 주장

1) ｢건축법 시행규칙｣ 제11조에 따른 건축관계자 변경신고를 할 경우 행정청은 그 신고를 수리하여야 할 의무가 있고, 실체적인 이유를 내세워 수리를 거부 할 수 없다(대법원 2014. 10. 15. 선고 2014두37658 판결 참조).

2) 경기도행정심판위원회는 다른 심판사건에서 건축관계자 변경신고 시 제출한 등기사항전부증명서는 ｢건축법 시행규칙｣ 제11조 제1항에서 규정하고 있는 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류이고, 이전 건축주가 받은 농지전용허가에 대해 청구인이 농지전용허가를 받아 제출하여야 한다는 규정은 법규 어디에도 명시하고 있지 않으므로, 농지전용허가 서류 및 허가자의 명의변경 동의서를 첨부하지 아니하였다 하여 신고를 반려한 것은 위법하다고 재결한바 있다(2015경기행심846, 2018경기행심669 참조).

3) ｢건축법 시행규칙｣ 제11조 제1항에 따르면 같은 법 제11조 및 제14조에 따라 건축 또는 대수선에 관한 허가를 받거나 신고를 한자가 변경된 경우 그 양수인 등은 그 사실이 발생한 날부터 7일 이내에 건축관계자 변경신고서에 변경 전 건축주의 명의변경동의서 또는 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류를 첨부하여 제출 하도록 규정하고 있으나, 건축법령에서는 상기 규정에서 정하는 서류 외 추가적인 서류를 제출토록 규정하고 있지 않다.

4) 청구인은 건축관계자 변경신고서에 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류에 해당하는 ‘양수인의 등기사항증명서, 건축물 소유권 확인 판결문’을 첨부하여 적법하게 신고하였다.

나. 피청구인 주장

1) ｢건축법｣ 제16조 제1항 및 같은 법 시행령 제12조 제1항 제3호에서는 건축주를 변경하는 경우에는 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 신고하도록 규정하고 있으며, 같은 법 제16조 제4항에 따르면 “제1항에 따른 신고 사항의 변경신고에 관하여는 제11조 제5항·제6항 및 제14조 제3항·제4항을 준용한다”라고 규정하고 있으며, ｢건축법｣ 제11조 제5항 제3호 및 제7호에서는 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제56조에 따른 개발행위허가 및 ｢농지법｣ 제34조, 제35조 및 제43조에 따른 농지전용허가·신고 및 협의 등에 대하여 명시하고 있다.

피청구인은 전 소유자의 건축신고 신청 시 ｢건축법｣ 제11조 제5항에 따라 개발행위허가 및 농지전용허가·신고가 일괄처리 사항으로 신청하였으며, 건축신고 이행조건 중 ‘공통사항 , 농지전용 협의조건 3)항’에 따르면 전용협의를 받은 자의 명의 변경을 하고자 하는 경우에는 농지전용 변경 협의를 받도록 조건을 부여하였다.

청구인이 이 사건 신고 시 제출한 토지 등기사항전부증명서 및 건축물 소유권확인 판결문은 소유권과 관련한 권리관계만 확인 가능한 사항으로 ‘권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류 일체’를 제출하였다 볼 수 없으며, 당초 건축신고 시 의제처리 된 농지전용 및 개발행위 변경과 관련하여 개별법령에서 요구하는 보완서류를 요구하였으나 보완서류가 제출되지 않았다.

2) ｢농지법｣ 제34조 제1항에 따르면 농지를 전용하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관의 허가를 받아야 한다고 규정되어 있으며 또한 허가받은 농지의 면적 또는 경계 등 대통령령으로 정하는 중요한 사항을 변경하려는 경우에도 같다고 되어 있는 바, 같은 법 시행령 제32조 제5항 제3호에 농지전용을 허가받은 자가 명의를 변경하는 경우에도 농지전용허가·협의 신청을 하여야 한다.

청구인은 ｢농지법｣ 제34조, 같은 법 시행령 제34조, 같은 법 시행규칙 제30조 규정에 따른 농지전용허가·협의에 관한 제반 구비서류 보완 요구되었음에도 이를 제출하지 않았다.

3) ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제56조에 따른 개발행위허가를 받으려는 자는 같은 법 제57조 및 같은 법 시행규칙 제9조 제1항에 따라 개발행위를 하고자 하는 토지에 대한 소유권 또는 사용권 등 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류를 제출하도록 하고 있다.

이에 피청구인은 청구인의 건축 관계자 변경에 의제하여 개발행위허가 변경에 필요한 서류를 보완(1차) 요구한 것이며, 제출된 개발행위허가 변경 신청에 대하여 검토한 결과 이 사건 토지에 지상권 등기가 설정되어 있어 지상권 설정자의 동의서를 작성 제출할 것과 청구인의 개발행위허가에 따른 우·오수 관로를 타인의 소유 토지에 굴착 연결하고자 하는 사항이기에 그에 따른 토지소유자의 동의서를 제출할 것을 보완(2차)한 사항이며, 이는 개발행위허가 변경을 위하여 청구인이 당연히 제출하여야 하는 서류이다.

4) 청구인은 건축관계자 변경신고 시 농지전용 및 개발행위허가 등 개별법령에서 요구하는 보완이 부당하다 주장하나, 이 사건과 관련한 토지의 농지취득자격증명발급 신청 시 청구인이 제출한 농지전용사업계획서 상 ‘농지전용 사업 진행 중인 농지를 경매로 낙찰 받아 농지전용허가를 본인 앞으로 득한 후 준공’을 사업목적으로 제출한 사실이 있으며, ｢건축법｣ 상 건축관계자 변경신고 시 같은 법 제16조 제4항에 따라 제11조 제5항에서 규정한 개발행위허가 및 농지전용허가·신고 및 협의가 의제 가능한 사항으로 및 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 및 ｢농지법｣에서 규정하고 있는 제반서류를 요구하는 것은 당연하다.

이 사건 처분의 위법·부당 여부

가. 관계법령

【건축법】

제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다

12. “건축주”란 건축물의 건축ㆍ대수선ㆍ용도변경, 건축설비의 설치 또는 공작물의 축조(이하 “건축물의 건축등”이라 한다) 에 관한 공사를 발주하거나 현장 관리인을 두어 스스로 그 공사를 하는 자를 말한다.

제11조(건축허가) ① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다.

⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조에 따라 관련 법률의 인ㆍ허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다.

3. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가

7. 「농지법」 제34조, 제35조 및 제43조에 따른 농지전용허가ㆍ신고 및 협의

제14조(건축신고) ① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하 나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다.

1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축·개축 또는 재축. 다만, 3층 이상 건축물인 경우에는 증축·개축 또는 재축하려는 부분의 바닥면적의 합계가 건축물 연면적의 10분의 1 이내인 경우로 한정한다.

2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 건축. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 구역에서의 건축은 제외한다.

가. 지구단위계획구역

나. 방재지구 등 재해취약지역으로서 대통령령으로 정하는 구역

3. 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 대수선

4. 주요구조부의 해체가 없는 등 대통령령으로 정하는 대수선

5. 그 밖에 소규모 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축

제16조(허가와 신고사항의 변경) ① 건축주가 제11조나 제14조에 따라 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 변경하기 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 허가권자의 허가를 받거나 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 그러하지 아니하다.

④ 제1항에 따른 신고 사항의 변경신고에 관하여는 제11조제5항ㆍ제6항 및 제14조제3항ㆍ제4항을 준용한다.

【건축법 시행령】

제12조(허가ㆍ신고사항의 변경 등) ① 법 제16조제1항에 따라 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 다음 각 호의 구분에 따라 허가권자의 허가를 받거나 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다.

3. 건축주ㆍ설계자ㆍ공사시공자 또는 공사감리자(이하 “건축관계자”라 한다)를 변경하는 경우에는 신고할 것

【건축법 시행규칙】

제11조(건축 관계자 변경신고) ①법 제11조 및 제14조에 따라 건축 또는 대수선에 관한 허가를 받거나 신고를 한 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 된 경우에는 그 양수인ㆍ상속인 또는 합병후 존속하거나 합병에 의하여 설립되는 법인은 그 사실이 발생한 날부터 7일 이내에 별지 제4호서식의 건축관계자변경신고서에 변경 전 건축주의 명의변경동의서 또는 권리관계의 변경사실을 증명할 수 있는 서류를 첨부하여 허가권자에게 제출(전자문서로 제출하는 것을 포함한다)하여야 한다.

1. 허가를 받거나 신고를 한 건축주가 허가 또는 신고 대상 건축물을 양도한 경우

2. 허가를 받거나 신고를 한 건축주가 사망한 경우

3. 허가를 받거나 신고를 한 법인이 다른 법인과 합병을 한 경우

②건축주는 설계자, 공사시공자 또는 공사감리자를 변경한 때에는 그 변경한 날부터 7일 이내에 별지 제4호서식의 건축관계자변경신고서를 허가권자에게 제출(전자문서에 의한 제출을 포함한다)하여야 한다.

③허가권자는 제1항 및 제2항의 규정에 의한 건축관계자변경신고서를 받은 때에는 그 기재내용을 확인한 후 별지 제5호서식의 건축관계자변경신고필증을 신고인에게 교부하여야 한다.

나. 판 단

1) 인정사실

이 사건 청구서 및 답변서, 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다.

가) 청구인은 ○○지방법원 △△지원 ◎◎◎◎타경◎◎◎◎◎ 임의경매사건에서 이 사건 토지를 낙찰 받은 후 2019. 4. 29. 소유권이전등기를 경료한 자이다.

나) 이 사건 토지의 전 소유자는 2016. 8. 29. 피청구인으로부터 이 사건 토지에 대하여 단독주택(1동:지상2층, 2동:지하1층(주차장), 연면적 184.84㎡) 신축 목적의 건축신고 수리를 받은바 있는데, 당시 공작물축조신고, 개발행위허가, 농지전용허가·신고 및 협의가 의제처리 되어있다.

다) 위 나)항의 건축물은 2017. 1월 경 착공되었으나 지하1층 주차장 골조 공사를 하던 중 공사가 중단되었고, 이 사건 토지에는 지붕과 주벽이 없는 구조물(건축물)이 설치되었다.

라) 청구인은 ○○지방법원 △△지원에 이 사건 건축물에 대하여 전 소유자를 상대로 소유권확인의 소를 제기하여 2020. 7. 8. 확인 판결을 받았다.

마) 청구인은 2020. 8. 18. 피청구인에게 건축주 및 공사시공자를 전 소유자에서 청구인으로 변경하는 내용의 건축관계자 변경신고를 하였다.

바) 피청구인은 관련부서 협의를 거쳐 2020. 8. 18. 청구인에게 2020. 8. 28.까지 다음의 내용을 보완할 것을 요구하였다.

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열 너비 조절

행 높이 조절

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• 열 분할
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사) 위 바)항의 보완서류가 제출되지 않자 피청구인은 2020. 8. 31. 청구인에게 2020. 9. 11.까지 보완할 것을 촉구하였다.

아) 피청구인은 보완요청이 이행되지 않자, 2020. 9. 21. 청구인에게 2020. 9. 25.까지 다음의 내용을 보완할 것을 요구하였다.

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열 너비 조절

행 높이 조절

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• 너비 맞춤
• 삭제

자) 위 보완이 이행되지 않자 피청구인은 2020. 9. 23. 이 사건 처분을 하였다.

2) ｢건축법｣ 제16조 제1항 본문은 건축주가 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 변경하기 전에 대통령령으로 정하는바에 따라 허가권자의 허가를 받거나 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다고 규정하고 있고, ｢건축법 시행령｣ 제12조 제1항 제3호는 건축주를 변경하는 경우에는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다고 규정하고 있다.

아울러 ｢건축법 시행규칙｣ 제11조 제1항 제1호는 건축 또는 대수선에 관한 허가를 받거나 신고를 한 후에 건축 또는 대수선 중인 건축물을 양수하거나 허가를 받거나 신고를 한 건축주가 허가 또는 신고 대상 건축물을 양도한 경우에는 양수인은 그 사실이 발생한 날부터 7일 이내에 별지 제4호서식의 건축관계자 변경신고서에 변경 전 건축주의 명의변경동의서 또는 권리의 변경사실을 증명할 수 있는 서류를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다고 규정하면서 같은 법 제11조 제3항은 허가권자는 제1항에 의한 건축관계자변경신고서를 받은 때에는 그 기재내용을 확인한 후 [별지 제5호서식]의 건축관계자변경신고필증을 신고인에게 교부하여야 한다고 규정하고 있다.

위와 같은 건축에 관한 허가·신고 및 그 변경에 관한 규정들의 문언 내용 및 체계 등과 아울러 관련 법리들을 종합하여 보면, ｢건축법 시행규칙｣ 제11조는 단순히 행정관청의 사무집행의 편의를 위한 것에 지나지 아니한 것이 아니라 허가대상 건축물의 양수인에게 건축주의 명의변경을 신고할 수 있는 공법상의 권리를 인정함과 아울러 행정관청에게는 그 신고를 수리할 의무를 지게 한 것으로 봄이 타당하므로, 허가대상 건축물의 양수인이 건축법 시행규칙에 규정되어 있는 형식적 요건을 갖추어 시장·군수 등 행정관청에 적법하게 건축주의 명의변경을 신고한 때에는 행정관청은 그 신고를 수리하여야지 실체적인 이유를 내세워 그 신고의 수리를 거부하여서는 아니 된다(대법원 1992. 3. 31. 선고 91누4911 판결, 대법원 2015. 10. 29. 선고 2013두11475 판결 참조)

청구인은 이 사건 토지를 경매로 낙찰 받아 소유권이전등기를 경료한 후, 전 소유주가 신축 중이던 이 사건 토지의 건축물에 대하여 소유권확인의 소를 제기하여 법원으로부터 확인 판결을 받아 이 사건 신고를 하였는데 피청구인은 이에 대하여 전 소유자의 건축허가 시 의제 처리된 농지전용허가 등의 관련서류를 제출할 것을 내용으로 하는 보완을 요구하였고, 보완기한이 경과되지 않은 상태에서 이 사건 처분을 하였다.

살피건대 청구인이 법원으로부터 이 사건 토지의 건축물에 대한 소유권을 확인받은 사실은 앞서 본 바와 같고, 위 확인판결은 ｢건축법 시행규칙｣ 제11조 제1항에서 규정한 ‘변경 전 건축주인 전 소유주의 명의변경동의서’에 해당하므로 청구인이 이를 첨부하여 한 이 사건 신고는 ｢건축법 시행규칙｣ 제11조 제1항에서 정한 형식적 요건을 갖춘 것으로서 적법하다고 할 것이다.

피청구인의 이 사건 처분은 ｢건축법 시행규칙｣ 제11조 제1항에서 명시하지 않은 농지전용변경허가에 관한 서류를 보완·제출하도록 요구하는 것이 적법하다는 전제 아래 이루어진 것이나, 위와 같은 보완·제출요구는 관련 법규에 명시되어 있지 않은 서류의 제출을 요구한 것이어서 위법하다.

결 론

그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과같이 재결한다.

출처 :국민권익위원회