이왕우 행정사

안녕하세요. 언제나 의뢰인의 마음을 먼저 생각하는 이왕우 행정사입니다.

오늘은 행정기관의 공유재산 변상금 부과처분 등에 대한 취소청구 재결례를 살펴보도록 하겠습니다.

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사 건 명 : 공유재산 변상금 부과처분 취소청구

재 결 결 과 : 인용

이 유

1. 사건개요

청구인은 경기도 ○○○시 ○○동 000번지(이하 ‘000번지 토지’라고 한다)의 소유자이고, 위 토지와 접한 같은 동 000-00번지(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)는 ○○○시 소유이다.

피청구인은 2021. 4. 5.부터 2021. 4. 19.까지 공유재산 실태조사를 하여 청구인이 이 사건 토지를 무단으로 형질변경하여 주차장 용도로 사용하고 있음을 확인하고, 청구인에게 같은 해 4. 23. 공유재산 무단점유에 따른 변상금 부과 사전통지를 하였고, 같은 해 6. 17. 「공유재산 및 물품관리법」(이하 ‘공유재산관리법’이라 한다) 제81조 제1항에 따라 공유재산 무단점유에 따른 변상금 37,364,300원 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

2. 당사자 주장 요지

가. 청구인 주장

1) 청구인은 2003. 9. 19. 청구인 소유 토지의 소유권을 이전받아 현재까지 소유하고 있다. 청구인의 자녀인 정○○은 2009. 9. 7. 청구인 소유 토지 지상에 건축물을 건축하여(이하 ‘이 사건 건물’이라고 한다) 등기를 마치고 현재까지 소유하고 있다.

2) 이 사건 토지는 피청구인의 방치 하에 불특정 다수가 사용하여 왔고, 2020년 인근에 대형 카페가 개업하는 등 나들이 명소로 유명세를 타면서 더 많은 사람들이 이용하고 있다.

이 사건 토지에는 불특정 다수가 버리고 간 쓰레기가 방치되거나 잡초가 자라서 이로 인해 해충이 발생하였고, 이에 이 사건 건물을 방문하는 방문객들에게 불쾌감을 주는 등 청구인과 청구인의 자녀는 피해를 입게 되었다. 청구인은 피해를 막기 위해 버려진 쓰레기를 줍고 풀을 뽑는 등 노력을 기울였으나, 고령으로 점점 감당하기 어려워져 2020. 12. 4. 불가피하게 이 사건 토지에 아스콘 포장공사를 하게 된 것이다.

3) 이 사건 처분의 근거가 되는 공유재산관리법 제81조에 따르면 무단 점유란 사용·수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용·수익하거나 점유하는 것을 뜻한다. 그리고 대법원 판례에 따르면, ‘점유란 사회관념상 어떤 사람의 사실상의 지배에 있다고 보이는 객관적 관계’를 말하며(대법원 1993. 5. 11. 선고 92누13325 판결, 대법원 2004. 10. 15. 선고 2002다68485 판결 각 취지 참고), 물건과 사람과의 시간적·공간적 관계와 본권과의 관계, 타인지배의 배제가능성 등을 고려하여 사회관념에 따라 합목적적으로 판단하여야 한다.

또「서울특별시 서울광장의 사용 및 관리에 관한 조례」 제2조 제1호는 ‘사용’을 서울광장의 일부 또는 전부를 이용함으로써 불특정 다수 시민의 자유로운 광장 이용을 제한하는 행위로 정의하고 있다.

4) 청구인은 이 사건 건물을 건축하는 공사가 있기 전까지 이 사건 토지에 어떠한 건축물 및 공작물을 설치한 적이 없고, 이 사건 토지에 출입하는 사람들을 통제하거나 출입을 제한한 적도 없다. 또한 이 사건 토지를 이용해 어떠한 금전적 이익도 얻은 적이 없다.

이 사건 건물이 존재하지 않던 2005년의 항공사진과 이 사건 건물이 존재하는 2017년, 2019년의 항공사진을 비교했을 때, 청구인은 이 사건 토지에 점유나 사용·수익을 위하여 어떠한 행위도 하지 않았음을 알 수 있다.

또한 이 사건 건물을 방문한 사람뿐 아니라 불특정 다수가 이 사건 토지를 주차장 등의 목적으로 사용하였다. 즉 이 사건 토지는 지목이 도로로서 누구나 이용 가능한 공공재로 이러한 사용은 자연스러운 것이다.

실제 이 사건 토지가 있는 ○○동은 나들이 명소인 ○○나루가 위치하고 있고 이 선 토지는 ○○나루로 진입하는 입구에 위치하고 있어 이 사건 건물이 아닌 ○○나루를 방문하는 많은 사람들이 이 사건 토지를 주차 등의 목적으로 사용하고 있다.

5) 국유재산 변상금 부과처분 취소청구(2020-9796 중앙행심, 2021. 1. 5.)에 따르면 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 경우에 변상금을 부과할 수 있도록 되어 있는바, 변상금을 부과할 수 있는 정도의 점유나 사용·수익에 해당되는지 여부는 대부계약을 요하는 정도의 점유나 사용·수익인지 여부에 따라 결정되어야 한다.

이 사건 건물의 방문객이 이 사건 토지를 일시적으로 주차하기 위해 사용하는 등의 행위는 국민으로서 공공재를 이용하는 행위일 뿐, 이를 대부계약을 요하는 점유나 사용·수익에 해당한다고 판단하여 청구인에게 변상금을 부과하는 것은 가혹하다.

6) 청구인은 이 사건 토지를 점유하거나 사용·수익하기 위해서가 아니라 방치된 이 사건 토지로 인하여 피해를 입지 않기 위해서 이 사건 토지를 관리하였다. 하지만 2020. 1.경 근처 대형 카페가 개업하면서 이 사건 토지를 출입하는 인원이 현저히 증가하게 되어 고령인 청구인이 감당하기가 어려웠다.

청구인은 아스콘 포장공사를 하면 해충 발생이 감소하고 이 사건 토지의 모래날림을 예방할 수 있으며, 버려진 쓰레기를 수거하기 용이해지는 점을 고려하여 불가피하게 2020. 12. 4. 이 사건 공사를 하게 된 것이다.

하지만 청구인은 이 사건 아스콘 포장 공사를 하기 전과 동일하게 이 사건 토지의 출입을 통제하지 않았고 어떠한 금전적 이득도 취하지 않았다. 또 이 사건 아스콘 포장 공사 이후에도 이 사건 토지에 주차선을 긋지 않은 점 등을 보더라도 청구인이 이 사건 토지를 유형적·고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용한 것이 아니라는 사실을 알 수 있다.

7) 중앙행정심판위원회는 변상금 부과처분 취소청구(2020-6484 중앙행심, 2020. 11. 17.)에서 ‘청구인이 이 사건 토지를 배타적으로 점유하기 위한 시설 등을 설치한 사실을 확인할 수 없는 점, 이 사건 토지는 이 사건 건물의 거주자나 이용자가 일시적으로 사용할 수는 있지만, 해당 건물의 이용자뿐만 아니라 다른 일반인들도 자유로이 통행할 수 있는 점, 피청구인이 청구인이 무단점유하였다고 주장하는 면적은 어떠한 시설물로 경계를 이루고 있지 않은 상태인 점 등을 고려할 때, 배타적 이용권 또는 우선적 이용권이 인정되지 아니한 상태에서 이 사건 토지 근거리에 있는 이 사건 건물에 출입하는 사람들이 일시적으로 출입하는 등의 목적으로 이 사건 국유지를 사용한 것에 불과한 것으로 보이는바, 공지 상태의 국유재산에 일시적으로 출입하는 등의 행위만으로 이를 무단점유로 볼 수는 없으므로 청구인이 이 사건 토지 중 40㎡를 점유하였음을 전제로 한 이 사건 처분은 위법·부당하다.’라고 결정하였다.

이 사건 토지의 항공사진을 보면, 청구인이 이 사건 토지를 배타적으로 점유하기 위한 어떠한 시설도 설치하지 않았음을 확인할 수 있다. 이 사건 건물의 방문객은 출입을 목적으로 공유지를 일시적으로 사용한 것에 불과하다. 따라서 동일 재결례에 따라 이 사건 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다.

8) 중앙행정심판위원회는 국유지에 아스콘 포장을 한 사실만으로 국유재산을 배타적으로 사용·수익하였다고 하기 어려운 점 등을 이유로 변상금 부과처분을 취소한바도 있다(2019-10092 중앙행심, 2020. 2. 18. 참고).

청구인은 이 사건 아스콘 공사 이후에도 이 사건 토지에 주차선을 긋는 등의 행위를 하지 않았다. 이 사건 건물의 이용자뿐만 아니라 인근 카페나 음식점 등의 이용자 역시 이 사건 토지를 자유롭게 출입하였다. 이는 청구인이 공유지를 배타적으로 사용·수익하지 않았음을 증명한다. 따라서 동일 재결례에 따라 이 사건 처분은 위법·부당하며 취소되어야 한다.

9) 이상과 같이, 청구인은 이 사건 토지를 배타적으로 점유하기 위한 시설을 설치한 사실이 없고, 불특정 다수가 이 사건 토지를 자유롭게 이용하고 있으며, 이 사건 토지의 지목은 도로로 이 사건 건물의 방문객은 적합하게 공공재를 사용한 것이고, 이 사건 건물의 방문객은 출입을 위해 이 사건 토지를 일시적으로 사용하였을 뿐이며, 피청구인의 이 사건 토지에 대한 방치로 인하여 피해를 막기 위해서 청구인인 아스콘공사를 불가피하게 했던 점, 이 사건 아스콘 공사 이후에도 주차선을 긋는 등의 행위가 없었던 점 등을 종합할 때, 청구인은 이 사건 토지를 무단점유한 사실이 없다. 따라서 무단점유하였음을 전제로 한 이 사건 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다.

나. 피청구인 주장

이 사건 토지는 ○○시와 ○○○시를 연결하는 ○○북로 도로부지(도로법면)로 공유재산관리법의 적용을 받는 행정재산으로서 청구인은 해당 토지를 사용하기 전 같은 법 제6조에 따라 사전에 허가를 받아야 한다.

그럼에도 불구하고 청구인은 허가 없이 2009년도 이 사건 청구인 소유 토지 지상 제1종 근린생활시설 건축물(지하1층, 지상2층)을 신축하면서 이 사건 토지를 주차장으로 조성하여 상가 주차장으로 사용해왔으며(을제2호증) 또한 청구인이 인정한 바와 같이 2020년도 이 사건 토지에 아스콘 포장공사를 하여 현재까지 주차장 부지로 사용함으로써 청구인 소유 건물의 편익을 증가시킨 것은 행정재산을 무단 사용·수익한 것인바, 이 사건 변상금 부과는 정당한 처분이라고 할 것이다.

3. 이 사건 처분의 위법‧부당 여부

가. 관계법령

【공유재산법】

제6조(공유재산의 보호) ① 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 공유재산을 사용하거나 수익하지 못한다.

② 행정재산은 「민법」 제245조에도 불구하고 시효취득(時效取得)의 대상이 되지 아니한다.

제81조(변상금의 징수) ① 지방자치단체의 장은 사용ㆍ수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용ㆍ수익하거나 점유(사용ㆍ수익허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용ㆍ수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 계속 사용ㆍ수익하거나 점유하는 경우를 포함하며, 이하 “무단점유”라 한다)를 한 자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액(이하 “변상금”이라 한다)을 징수한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다. <개정 2014. 1. 7.>

1. 등기부나 그 밖의 공부(公簿)상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 상당한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자(취득자의 상속인과 그 포괄승계인을 포함한다)의 재산이 취득 후에 공유재산 또는 물품으로 판명되어 지방자치단체에 귀속된 경우

2. 국가나 지방자치단체가 재해대책 등 불가피한 사유로 일정 기간 공유재산 또는 물품을 점유하게 하거나 사용ㆍ수익하게 한 경우

② 지방자치단체의 장은 무단점유를 한 자의 무단점유 경위(經緯) 및 경제적 사정과 무단점유지의 용도 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 5년의 범위에서 변상금의 징수를 미루거나 나누어 내게 할 수 있다. <개정 2014. 1. 7.>

③ 변상금을 징수하는 경우에는 제23조 및 제33조에 따른 사용료 및 대부료의 조정은 하지 아니한다.

[전문개정 2010. 2. 4.]

나. 판 단

1) 인정사실

이 사건 행정심판 청구서, 답변서, 현장사진 등의 기재 내용을 종합하면, 다음과 같은 사실이 인정된다.

가) 청구인은 이 사건 토지와 접한 000번지 토지의 소유자이고, 000번지 토지 지상에는 청구인의 아들인 청구 외 정○○이 2009년경 지상 2층, 지하 1층의 제1종 근린생활시설인 이 사건 건물을 건축하였다.

나) 청구인은 이 사건 건물이 건축된 이후 건축물 앞에 위치한 이 사건 토지를 건물 이용자들이 주차장으로 사용할 수 있도록 잡초를 뽑는 등의 행위를 하다가, 2020. 12. 4. 이 사건 토지에 아스콘 포장공사를 하였고, 이 사건 건물 이용자들은 이 사건 토지를 주차장으로 이용하여 오고 있다.

다) 이 사건 토지 인근에는 ○○나루가 있고 그 일대에 음식점, 카페 등 상가가 다수 존재하며, 상가와 인접하여 ○○○○○체육공원과 4000㎡규모의 공원주차장이 있다.

라) 이 사건 토지 지상에는 주차선은 없고, 펜스나 출입구 등 일반인의 출입을 통제하는 시설은 없다.

2) 가) 공유재산법은 공유재산 및 물품을 보호하고 그 취득·유지·보존 및 운용과 처분의 적정을 도모함을 목적으로 하며(제1조), 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 공유재산을 사용하거나 수익하지 못한다고 규정하고 있다(제6조 제1항). 행정재산의 경우 지방자치단체장의 사용·수익허가를 받아 사용하여야 하고 그에 대한 사용료를 납부하여야 하며(제20조, 제22조), 사용·수익허가 없이 공유재산을 사용·수익하거나 점유(이하 ‘무단점유’라 한다)하는 자에 대하여는 사용료의 120%에 해당하는 금액을 변상금으로 징수하도록 규정하고 있다(제81조 제1항 본문).

이러한 금전적 제재는 무단점유를 예방·근절하여 공공의 목적에 제공되는 공유재산의 적정한 보호와 관리를 꾀하고, 지방자치단체가 공유재산을 통해 추구하는 행정목적을 달성하는 한편, 사용료 또는 대부료에 해당하는 부당이득을 환수하고 그에 덧붙여 징벌적으로 추가 금액을 징수하여 지방재정을 확충하고자 함에 그 입법 취지가 있다(헌법재판소 2017. 7. 27. 선고 2016헌바374 전원재판부 결정 참조).

위와 같은 관련 규정의 내용과 변상금 제도의 입법 취지에 비추어 보면, 사용·수익허가 없이 행정재산을 유형적·고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용·수익하거나 점유하는 경우 공유재산법 제81조 제1항에서 정한 변상금 부과대상인 ‘무단점유’에 해당한다고 봄이 타당하고, 반드시 그 사용이 독점적·배타적일 필요는 없으며, 점유 부분이 동시에 일반 공중의 이용에 제공되고 있다고 하여 점유가 아니라고 할 수는 없다(대법원 1993. 5. 11. 선고 92누13325 판결, 대법원 2004. 10. 15. 선고 2002다68485 판결 참조).

나) 이 사건 기록에 의하면, 청구인이 행정재산인 이 사건 토지에 아스콘 포장을 한 사실, 청구인의 토지와 이 사건 토지가 인접한 사실은 인정되나, 한편, 이 사건 건물의 방문자 및 인근 건물 방문자들이 이 사건 토지를 통행로 내지 주차장으로 사용하고 있는 사실, 청구인이 이 사건 토지의 출입을 통제하고 있지 않은 사실, 청구인이 이 사건 토지를 관리하고 있다고 보이지도 않는 사실 등을 종합하여 보면, 청구인이 행정재산인 이 사건 토지를 유형적·고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용·수익하거나 점유하고 있다고 보기 어렵다.

따라서, 청구인이 이 사건 토지를 유형적·고정적으로 사용·수익하거나 점유하고 있음을 전제로 한 이 사건 변상금 부과처분은 위법하다.

4. 결 론

그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.

출처: 국민권익위원회