이왕우 행정사

안녕하세요. 언제나 고객의 마음을 먼저 생각하는 이왕우 행정사입니다.
오늘은 행정기관의 불법산지전용지 복구명령에 대한 취소청구 재결례를 살펴보도록 하겠습니다.

사 건 명 : 불법산지전용지 복구명령 취소청구
재 결 결 과 : 인용

이 유

1. 사건개요
가. 피청구인은 2020. 3. 23. 청구인이 A도 ○○시 ○○읍 ○○리 산###번지(이하 ‘이 사건 국유림’이라 한다) 중 940㎡(이하 ‘이 사건 산지’라 한다)를 사용허가 또는 대부 등을 받지 않고 경작용으로 사용·수익함에 따라 변상금을 부과하였다.
나. 피청구인은 2020. 6. 24. 청구인에게 「산지관리법」 제14조에 따른 허가를 받지 아니하고 이 사건 국유림 중 이 사건 산지를 포함한 1,292㎡를 불법산지전용을 하였다는 이유로 같은 법 제44조제1항에 따라 위 면적 1,292㎡에 대한 산지복구명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

2. 청구인 주장
가. 청구인은 이 사건 국유림과 연접한 A도 ○○시 ○○읍 ○○리 ***(답)·***-*(대지)를 각각 2019. 8. 28., 같은 해 10. 1. 청구인 배우자 명의로 매수하면서 전 소유자들이 무단점유하고 있던 이 사건 산지에 대한 점유도 승계받았다.

나. 피청구인은 2020. 1. 9. 청구인이 이 사건 산지를 사용허가 또는 대부 등을 받지 않고 경작용으로 사용·수익함으로 변상금을 부과한다는 취지의 행정지도를 하였고, 청구인은 피청구인의 2020. 3. 6.자 변상금 사전통지서에 ‘변상금을 부과하더라도 점유권을 인정하는 것이 아니므로 국유림을 원상회복하여 반환하게 할 수 있다’라는 내용이 있어 피청구인 소속 직원 장○○ 주무관에게 “점유권을 인정하지 않고 언제든지 원상회복을 요구할 수 있음을 전제로 한 변상금을 내고 사용하는 것보다 대부 등을 받아 사용하기를 원한다”고 하자 장○○ 주무관은 “대부지를 반환하지 않은 현 상태에서는 중복 대부를 할 수가 없다”, “국유지 전체 면적의 대부기간이 끝날 때까지 국유지를 다른 용도로 사용할 수 없으므로 청구인은 원상회복 할 필요가 없고, 그때까지 변상금을 납부하여 사용하면 된다”고 하며 ‘원상회복 문구’에 대하여 안심을 시키므로 대부지가 반환될 때까지 변상금을 내면서 점유지를 사용할 수 있다는 확신을 가지게 되었다.

다. 이후, 청구인은 장마 때 이 사건 국유림에서 흐르는 물과 토사가 주택으로 밀려오는 것을 차단해야 하는 대비가 시급하여 28,517,850원을 들여 이 사건 산지와 추가로 352㎡에 주택창고 빗물받이와 이 사건 국유림에서의 토사유출, 산사태 방지용 보강토 옹벽 및 야생 멧돼지등 방지를 위해 철재울타리를 연장 설치하였는데, 청구인이 설치한 위의 시설물 등은 피청구인 또는 이 사건 국유림 대부자가 인접 주민의 재해방지를 위해 의무적으로 설치해야 하는 시설임은 별론으로 하더라도, 청구인이 불법산지전용한 면적은 빗물받이 면적(23.4㎡)을 포함하여 토사유출 및 산사태 방지용 조립식 옹벽(12.6㎡), 추가 산지전용 352㎡ 등 총 388㎡임에도 피청구인은 이 사건 산지(940㎡)까지 포함하여 이 사건 처분한 것은 재량권을 일탈·남용한 것이므로 취소되어야 한다.

3. 피청구인 주장
청구인은 피청구인 소속 직원 장○○ 주무관이 “매년 변상금만 납부하면 기존 점유지를 계속 사용할 수 있다”고 말한 것을 피청구인의 공적 견해표명으로 신뢰보호의 원칙 위반이라고 주장하고 있으나, 피청구인이 청구인에게 한 2020. 3. 6.자 변상금 부과 사전통지에서 ‘변상금을 부과하더라도 점유권을 인정하는 것이 아니므로 해당 국유림을 원상회복하여 반환하게 할 수 있음’을 고지하였고, 청구인은 이 사건 산지는 전 소유자들이 산지전용한 것이라고 주장하나, 피청구인이 2020. 4. 23. 이 사건 국유림의 불법산지전용 현장조사를 실시한 결과 청구인은 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받지 않고 이 사건 산지에 창고시설, 보강토 옹벽 및 울타리 설치와 추가로 352㎡에 성토, 배수관 매설, 울타리를 설치하여 농경지를 조성하는 불법산지전용을 하였고, 피청구인은 같은 법 제44조제1항에 따라 청구인의 불법행위에 대하여 이 사건 국유림을 보호하고자 이 사건 처분을 하였으며, 같은 법 제51조제3항제5호에 따라 불법산지전용지에 대한 복구의무는 점유자의 승계인에게도 있음을 명시하고 있으므로 이 사건 처분은 적법한 처분이다.

4. 관계법령
산지관리법 제2조, 제4조, 제10조, 제12조, 제14조, 제37조, 제44조, 제51조
국유재산법 제2조
국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 제16조, 제21조

5. 인정사실
청구인과 피청구인이 제출한 등기사항전부증명서, 변상금 사전통지서, 변상금 부과·고지, 불법산지전용지 현장조사 결과보고서, 현장 사진, 위치도, 측량성과도, 산지복구명령 처분 사전통지서, 이 사건 처분서, 복구설계서 제출기간 연장 승인 알림 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

가. 이 사건 산지 주변으로 연접한 ***(답)·***-*(대지)·***-$(답)의 토지현황은 다음과 같다.
- 다 음 -
○ 등기사항전부증명서상 ***(답)는 면적이 631㎡로 소유자가 청구인의 배우자로 확인됨
○ 등기사항전부증명서상 ***-*(대)은 건물과 토지로 되어 있으며, 건물(2층, 일반철골구조 판넬경사지붕)과 토지(563㎡) 모두 소유자가 청구인의 배우자로 확인됨
○ 토지(임야)대장상 ***-$(답)은 면적이 306㎡로 소유자가 청구인의 배우자로 확인됨
나. 피청구인은 2020. 1. 9. 이 사건 국유림 내 신규 무단점유지 현장조사를 실시한 후 2020. 3. 6. 다음과 같이 청구인에게 변상금 부과 사전통지를 하였다.

- 다 음 -
○ 귀하께서 대부를 받지 아니하고 A도 ○○시 ○○읍 ○○리 산###, 면적 940㎡ 국유림을 경작용으로 점유·사용함에 따라 변상금 부과내용을 사전통지합니다.

○ 변상금 부과내역
다. 청구인은 2020. 3. 23. 피청구인의 변상금 부과·고지를 받고 같은 해 3. 27. 5년간 변상금 249,650원을 납부하였다.

라. 피청구인은 이 사건 국유림 내 불법산지전용 민원이 접수되어 2020. 4. 23. 및 2020. 5. 6. 현장조사를 실시하였는데 조사결과는 다음과 같다.

-다 음 -
□ 국유림현항

□ 현장조사 결과
○ 행 위 자 : 청구인
○ 행위시기 : 2020년 3월경
○ 불법산지전용 면적 : 1,292㎡(농경지 1,003㎡, 마당 246㎡, 창고 43㎡)
○ 불법행위 목적 : 농경지 확장을 위하여 기존 무단점유지(940㎡)를 추가로 확장 (352㎡) 하였으며, 불법형질변경지 내에 울타리, 보강토 옹벽, 수로 설치 및 주택을 증축(창고)하였음.
○ 피해금액 : 8,576,300원
- 산지복구비 : 66,483,000원/㏊ × 0.1292㏊ ≒ 8,576,300원

마. 피청구인은 2020. 6. 2. 청구인에게 산지복구명령 처분사전통지서(의견제출 통지)를 송부하였고, 청구인은 2020. 6. 17. 다음과 같은 내용으로 의견제출을 하였다.

- 다 음 -
○ 이 사건 국유림은 민가와 농경지에 접한 산지로 1970년경 개인이 조림목적으 로 임대받아 굴참나무류 등을 조림·관리하는 사유림으로 위 국유림 중 본인이 경작 및 택지등 용도로 사용하는 면적 1,292㎡는 옛날부터 반복되는 자연재해 로 산 아래 낮은 곳으로 흐르는 물 때문에 골짜기와 배수로가 형성되고 그 배 수로로 인해 자연적으로 나뉘어진 자투리 산지로, 수십년 전부터 인접 농지에 속하여 경작용으로 사용되었고, 농민들이 반복되는 자연재해를 방지하고자 오 랜 기간 땅을 높인 결과 현재의 계단식 경작지로 된 곳이며, 또한 낮은 곳 택 지에 접한 자투리 산지는 울타리를 치고 농자재 창고 또는 진입도로, 텃밭 용 도 등으로 사용하는 곳으로서 조림지에서 떨어진 사실상의 농지와 택지로 사 용된 부지입니다.

○ 본인은 위와 같이 오래 전부터 자연현상으로 형성된 배수로와 분리된 자투리 산지(경작지)를 관례대로 이어 받아 점유한 상태로 변상금을 납부하였고, 기존 점유지 940㎡는 개인이 대부받아 조림한 사유림으로서 설령 본인이 훼손하였다 하더라도 그것은 개인의 재산권에 대한 침해인지 다툴 사안으로 귀 관리소의 940㎡의 산지복구명령은 수긍할 수 없습니다. 다만 본인이 허가받지 아니하고 점유지 일부분에 설치한 배수관 및 울타리 연장 부분은 자연재해에 의한 재난 을 방지하고자 긴급히 설치해야 하는 불가피한 사정이 있었음을 감안하여 주시길 바라며, 그럼에도 불구하고 반드시 배수관 시설 등을 원상복구해야 한다면피청구인이 산지 인접 주민에 대한 자연재해방지, 재난 및 안전관리, 급경사지재해예방에 관한 법령 등 관련법에 따른 자연재해 방지시설의 설치를 선행하여주민에 대한 피해가 없도록 하여 주시고, 본인이 점유한 부분에 대하여 정식 대부를 하여 법 테두리 내에서 산지를 이용, 관리할 수 있도록 선처하여 주시길 바라오며, 그것이 어렵다면 현재처럼 변상금을 내고 이용할 수 있도록 허용하여 주시길 바랍니다.

바. 피청구인은 2020. 6. 24. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였는데, 이 사건 처분 중 이 사건 산지 외의 352㎡에 대한 부분에 있어서는 양 당사자 사이에 다툼이 없다.

- 다 음 -
○ 이 사건 국유림은 분수림 설정지로 지상의 입목은 개인 소유이나 입목을 제외 한 토지는 산림청에서 관리하는 국유림으로, 위 국유림의 형질변경, 재해방지사업, 건축 등의 행위를 할 때에는 「산지관리법」에 따른 인·허가를 득해야 하며, 금번 복구명령은 「산지관리법」 제44조제1항제2호에 따른 복구명령으로 그 권한은 같은 법 제52조제1항 및 같은 법 시행령 제52조제6항제16호에 따라 B국유림관리소장에게 있습니다.

○ 귀하께서 제출하신 의견서 검토결과「산지관리법 시행령」제47조 각 호의 복구 의무 면제사유에 해당하지 않음을 알려드리며, 「산지관리법」 제14조에 따른 허가를 받지 아니하고 불법산지전용한 1,292㎡에 대하여 같은 법 제40조 및 같 은 법 시행규칙 제42조에 따른 복구설계서 승인을 받은 후 승인된 복구설계서 에 따라 형질변경된 산지를 복구하시기 바랍니다.

사. 청구인은 2020. 7. 17. ‘복구설계서 제출기간 연장신청서’를 제출하였고, 피청구인은 2020. 7. 20. 청구인에게 ‘복구설계서 제출기간 연장 승인’을 하였다.

아. 우리 위원회가 확인한 바에 따르면, 피청구인이 2017년 이 사건 국유림 외 6필지 총 159,017㎡에 대해 2009. 9. 1.~2039. 8. 31.을 설정기간으로 하여 분수림을 설정할 수 있도록 하는 내용의 ‘분수림설정계약’을 이○○과 체결한 것으로 확인된다.

자. 우리 위원회가 확인한 바에 따르면, 피청구인이 2020. 1. 9. 신규 무단점유지에 대해 적발한 후 검토한 결과를 작성한 2020. 3. 6.자 적발보고서의 내용은 다음과 같다.

-다 음 -

〇 신규 무단점유 내용
〇 조사(‘20.1.9.) 및 확인사항
- 점유자의 진술에 따르면 2014년경부터 국유림을 경작해 왔으며 연도별 항공사진을 확인한 결과 국유림은 늦어도 2010년경부터 현재와 유사한 형상으로 무 단경작되었음
〇 조치사항
- 위 무단점유지는 국유림의 하단부에 위치하여 대지와 접해 있으며, 과거부터 대지 및 경작지로 이용되어 형태, 위치 등을 고려하였을 때 산림으로 복구하더라도 국가에 실익이 없다고 판단되므로 무단점유지로 관리하고자 함
- 5년 소급하여 변상금 사전통지코자 함(변상금 예상액 249,650원)

6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부
가. 관계법령의 내용
1) 「산지관리법」 제2조제1호에 따르면 ‘산지‘란 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」제67조제1항에 따른 지목이 임야인 토지(가목) 등 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다고 되어 있고, 같은 조 제2호에 따르면 ’산지전용‘이란 산지를 ① 조림(造林), 숲 가꾸기, 입목의 벌채ㆍ굴취, ② 토석 등 임산물의 채취, ③ 대통령령으로 정하는 임산물의 재배[성토(흙쌓기) 또는 절토(땅깎기) 등을 통하여 지표면으로부터 높이 또는 깊이 50센티미터 이상 형질변경을 수반하는 경우와 시설물의 설치를 수반하는 경우는 제외한다], ④ 산지일시사용 중 어느 하나에 해당하는 용도 외로 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것을 말한다고 되어 있다.

2) 「산지관리법」 제4조, 제10조, 제12조에 따르면, 산지를 합리적으로 보전하고 이용하기 위하여 전국의 산지를 보전산지와 준보전산지로 구분하고, ‘보전산지’란 산림자원의 조성과 임업경영기반의 구축 등 임업생산 기능의 증진을 위하여 필요한 산지로서 ①「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」에 따른 채종림(採種林) 및 시험림의 산지, ②「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」에 따른 보전국유림의 산지, ③「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률」에 따른 임업진흥권역의 산지, ④ 그 밖에 임업생산 기능의 증진을 위하여 필요한 산지로서 대통령령으로 정하는 산지를 대상으로 산림청장이 지정하는 산지를 말하며,　 보전산지에서는 국방·군사시설의 설치, 사방시설, 하천, 제방, 저수지, 그 밖에 이에 준하는 국토보전시설의 설치, 산림보호, 산림자원의 보전 및 증식을 위한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 설치, 문화재와 전통사찰의 복원·보수·이전 및 그 보존관리를 위한 시설의 설치, 발전·송전시설 등 전력시설이나 신·재생에너지의 이용·보급을 위한 시설 중 대통령령으로 정하는 시설의 설치, 수목원, 산림생태원, 자연휴양림, 수목장림(樹木葬林), 그 밖에 대통령령으로 정하는 산림공익시설의 설치, 광물, 지하수, 그 밖에 대통령령으로 정하는 지하자원 또는 석재의 탐사·시추 및 개발과 이를 위한 시설의 설치 등에 해당하는 행위를 하기 위하여 산지전용 또는 산지일시사용을 하는 경우를 제외하고는 산지전용 또는 산지일시사용을 할 수 없다고 되어 있다. 또한 같은 법 제14조제1항에 따르면, 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 산림청장의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다고 되어 있다.

3) 「산지관리법」 제44조제1항에 따르면, 산림청장 등은 ‘법 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가(산지전용허가·산지일시사용허가·토석채취허가) 등의 처분을 받지 아니하거나 신고(산지전용신고·산지일시사용신고·토사채취신고) 등을 하지 아니하고 산지전용 또는 산지일시사용을 하거나 토석을 채취한 경우에 그 행위를 한 자에게 시설물을 철거하거나 형질변경한 산지를 복구하도록 명령할 수 있다고 되어 있으며, 같은 법 제51조제3항제5호에 따르면 법 제44조에 따른 불법전용산지에 대한 복구의무에 대하여 산지의 소유자, 정당한 권원(權原)에 의하여 산지를 사용ㆍ수익할 수 있는 자 및 산지의 소유자ㆍ점유자의 승계인에 대하여도 그 효력이 있다고 되어 있다.

4) 「국유재산법」제2조제9호에 따르면, ‘변상금’이란 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자(사용허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 계속 사용·수익하거나 점유한 자를 포함한다)에게 부과하는 금액을 말한다고 되어 있다.

5) 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」제16조제1항에 따르면 산림청장은 소관 국유림을 보전국유림과 준보전국유림으로 구분하여 관리하고, 같은 조 제3항은 보전국유림은 「국유재산법」제6조제2항에 따른 행정재산으로 보고, 준보전국유림은「국유재산법」 제6조제3항에 따른 일반재산으로 본다고 규정하고 있으며, 같은 법 제21조제1항에 따르면 산림청장은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 보전국유림의 사용을 허가하거나 준보전국유림을 대부할 수 있다고 되어 있다.

나. 판단
위 인정사실에 따르면 청구인과 피청구인 간 이 사건 처분의 대상면적 중 추가 산지전용한 352㎡에 대해서는 다툼이 없으므로 이 사건 산지에 대한 이 사건 처분에 대해서 살펴본다.
피청구인은 청구인이 「산지관리법」제14조에 따른 허가를 받지 아니하고 불법산지전용을 하였고, 같은 법 제51조제3항제5호에 따라 법 제44조에 따른 불법전용산지에 대한 복구의무는 점유자의 승계인에게도 그 효력이 있으므로, 이 사건 국유림을 보호하고자 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 적법하다는 주장이므로 이에 대해 살펴 본다.

「산지관리법」 제44조제1항제2호에 따르면 법 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받지 아니하거나 신고 등을 하지 아니하고 산지전용 또는 산지일시사용을 하거나 토석을 채취한 경우에는 그 행위를 한 자에게 형질변경한 산지를 복구하도록 명령할 수 있다고 규정되어 있고, 행정청이 불법산지전용지에 대해 복구명령을 하기 위해서는 산지전용을 한 자와 그 행위로 인해 형질변경된 산지를 특정해야 할 것이고, 행정처분에 관하여 다투는 행정심판에서는 복구명령이 적법하다고 주장하는 행정청에게 그에 대한 입증책임이 있다고 할 것인데, 우리 위원회가 조사한 바에 따르면 피청구인은 2020. 3. 6.자 이 사건 국유림 무단점유지 적발보고에서 이 사건 산지는 ‘2014년경부터 국유림을 경작해 왔으며 연도별 항공사진을 확인한 결과 국유림은 늦어도 2010년경부터 현재와 유사한 형상으로 무단 경작되었음’으로 조사‧확인된 것으로 보아 이 사건 산지에 한해서는 전 연접토지 소유자들과 이를 매수한 청구인간 산지전용부분을 특정지을 수 있었음에도 불구하고 산지전용면적 입증에 신중을 기하여 불법전용 행위자를 특정하지 않은 채, 산지의 점유승계자라는 이유로 전적으로 청구인에게만 산지복구의무를 지운 점, 피청구인은 「산지관리법」 제44조에 따른 불법전용산지의 복구의무는 점유자의 승계인에게도 그 효력이 있음을 주장하나, 이 사건 산지는 국유림이고 청구인 또한 전 소유자들로부터 사용·수익할 수 있는 권리를 승계하여 이 사건 산지 전체에 대해 사실상 지배하게 되었다고 단정하기 어려우므로 전 소유자들이 불법산지전용한 부분의 복구의무를 오롯이 승계한다고 볼 수 없는 점, 피청구인이 위 2020. 3. 6.자 적발보고에서 청구인이 이 사건 산지는 ‘이 사건 국유림의 하단부에 위치하여 대지와 접해 있으며, 과거부터 대지 및 경작지로 이용되어 형태, 위치 등을 고려하였을 때 산림으로 복구하더라도 국가에 실익이 없다고 판단되므로 무단점유지로 관리’하는 것을 긍정적으로 검토한 점, 이 사건 국유림은 2009. 9. 1.부터 2039. 8. 31.까지 개인에게 분수림설정계약이 체결되어 있어 피청구인이 이 사건 처분으로 이 사건 국유림을 보호하려는 공익에 비해 청구인이 불법산지전용한 시설물은 이 사건 국유림의 토사유출 및 산사태 방지를 위한 배수로, 배수관 등으로 이를 철거하게 될 경우 청구인에게는 위 시설물 등의 설치 및 철거 비용의 경제적 손실은 물론이고, 낮은 곳에 위치한 청구인 주택 등에 있을 피해를 충분히 예상할 수 있어 청구인이 입을 불이익이 훨씬 크다고 할 것인 점 등을 종합적으로 고려할 때, 피청구인이 불법전용 행위자와 점유자의 승계인 각자의 산지복구의무 부담면적의 특정, 이 사건 국유림의 분수림설정계약의 존속기간, 방재시설의 존치 필요성 등 제반 사정을 고려하여 재처분할 수 있음은 별론으로 하고, 이 사건 산지에 대해 청구인에게 일률적인 복구명령을 한 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다(다만, 당사자 사이에 다툼이 없는 위 352㎡ 부분은 위법·부당하지 않다)

7. 결 론
그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.

출처: 국민권익위원회