이왕우 행정사

안녕하세요. 언제나 의뢰인의 마음을 먼저 생각하는 이왕우 행정사입니다.

오늘은 행정기관의 건축물 용도변경허가 거부처분에 대한 취소청구 재결례를 살펴보도록 하겠습니다.

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사 건 명 : 건축물 용도변경허가 거부처분 취소청구

재 결 결 과 : 인용

이 유

사건개요

청구인들은 경기도 ○○시 ○○동 1056-2 대 554.4㎡ 지상 철근 콘크리트조 (철근)콘크리트(평스라브)지붕 지상 4층 (이하 ‘이 사건 건물’이라고 한다)을 각 1/2 지분씩 소유하고 있는 공동소유자들이다.

피청구인은 청구인들에게 2018. 12. 26. 이 사건 건물의 불법용도변경을 이유로 「건축법」 제19조에 따라 시정명령을 하고, 2019. 4. 1. 불법건축물에 대한 이행강제금 26,627,000원 부과처분을 하였다.

이에 청구인은 2021. 4. 15. 피청구인에게 4. 15. 용도변경 허가신청을 하였고, 같은 해 4. 30. 및 같은 해 5. 30. 각 보완서류 준비를 위한 보완연기 신청을 하였다. 이후 피청구인은 2021. 5. 31. 청구인들에게 보완완료일을 ‘2021. 6. 4.’로 정하여 자료보완요청을 하였고 청구인들은 인근 기업들로부터 받은 임대(입주) 의향서를 제출하였다.

피청구인은 2021. 6. 8. 청구인들에게 자료보완요구를 이행하지 않음을 이유로 용도변경허가 신청 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

2. 당사자 주장 요지

가. 청구인 주장

1) 피청구인은 2018.경 이 사건 건물 중 근린생활시설로 신고된 지상2층 338.77㎡(201호, 202호), 지상 3층 338.77㎡(301호, 302호), 지상 4층 338.77㎡(401호, 402호) (이하 ‘이 사건 용도변경 신청 부분’이라고 한다) 가 「건축법」 제19조에 규정된 건축기준에 부합하지 아니하고 신고된 내용과 달리 주택 용도로 사용되고 있다고 하여, 어떤 원인에서 주택 용도로 사용되고 있다고 보았는지 구체적인 이유 설시 없이 ‘건축과-○○(2018. 12. 1.)호’로 시정명령처분 사전통지를 발송한 이후, 2020. 12. 30.자 ‘불법건축물에 대한 재차 시정명령 처분 사전통지서’를 통해 시정명령(원상회복) 처분을 하였다.

그러나 이 사건 건물은 주차장 등의 문제로 주택 용도로 변경이 불가능하다. 이에 청구인들은 2021. 3. 8.경 이 사건 용도변경 신청 부분이 청년들의 기숙사로 사용되고 있음에 따라(청구인들은 청년들이 내일을 꿈꾸는 시설을 만들고자 진학, 취업, 미래를 준비하는 공간으로 코로나 시대에 재택근무가 가능한 시설로서 이 사건 건물이 활용되고자 하고 있다) 건축·대수선·용도변경 (변경)허가 신청서를 통해 피청구인들에게 건물의 용도를 기존 제1종근린생활시설(제1종, 제2종 근린생활시설)에서 제1종근린생활시설(제1종, 제2종근린생활시설, 노유자시설)로 용도변경을 신청하였다.

피청구인들은 청구인들의 위 1차 용도변경신청과 관련하여 건축복합민원일괄협의회에서 ‘○○시 일자리경제국 일자리기업과’의 담당자가 2021. 3. 16.자로 “근로복지시설은 「근로복지기본법」 제28조 및 제29조에 의하여 국가 또는 지방자치단체가 근로자를 위한 복지시설의 설치운영을 위해 노력하여야 하고 필요한 경우 공단 또는 비영리 단체의 운영을 위탁할 수 있으므로 관련 법령에 의거 적합하게 설치하기 바람.”이라고 회신하자, 2021. 3. 29.경 “「근로복지기본법」에 의거 근로복지시설 설치의 적합여부 재검토 바랍니다”라고 ‘민원 서류 보완/보정 요구서를 청구인들에게 보냈다.

청구인들은 위 보완 요구에 따라 2021. 4. 15.경 재차 건축·대수선·용도변경 (변경)허가 신청서를 통해 피청구인들에게 건물의 용도를 기존 제1종근린생활시설(제1종, 제2종 근린생활시설)에서 「건축법」 제2조 제2항 제11호 노유자시설 중 같은 법 시행령 별표1 제11조 다.항의 ‘그 밖에 다른 용도로 분류되지 아니한 사회복지시설 및 근로복지시설’로 용도변경을 신청하였다(소갑 제9호증 이 사건 용도변경 신청서).

피청구인은 위 이 사건 용도변경 신청과 관련하여, 2021. 4. 15.경 건축복합민원일괄협의회에서 ‘○○시 일자리경제국 일자리기업과’의 담당자가 2021. 4. 21.자로 “「근로복지기본법」 제28조에 따른 국가·지방자치단체, 사업주 및 사업주단체, 노동조합, 공단 또는 비영리법인이 근로자의 복지 증진을 위해 설치·운영하는 사항으로 건축 용도변경 신청시 해당 요건이 충족되어야 할 것임”이라고 회신하자, 2021. 6. 8.자로 이 사건 건축물 용도변경허가 반려처분을 하면서, “「근로복지기본법」 제28조에 따른 근로복지시설 설치·운영의 주체임을 확인할 수 없어 이에 대한 관계서류 등을 요구하였으나 이행되지 않음”을 사유로 들어 허가를 거부하였다.

2) 대법원은 “건축허가권자는 건축허가신청이 「건축법」 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고, 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다고 할 것이고(대법원 1992. 12. 11. 선고 92누3038 판결, 2003. 4. 25. 선고 2002두3201 판결 등 참조)”라고 판시하여, 법령에서 건축허가 제한사유로 정하여지지 아니한 경우에는 원칙적으로 거부처분을 할 수 없고, 이를 거부하기 위해서는 중대한 공익상의 필요가 있어야 한다고 보았다. 따라서 피청구인은 청구인들의 이 사건 용도변경신청이 법령에 따라 제한되어야 할 사유가 없다면 중대한 공익상의 필요가 있지 아니하는 이상 허가하여야 한다.

3) 이 사건 거부처분의 구체적 반려 사유

상술한 바와 같이 피청구인은 “「근로복지기본법」 제28조에 따른 근로복지시설 설치·운영의 주체임을 확인할 수 없어 이에 대한 관계서류 등을 요구하였으나 이행되지 않음.”을 이유로 반려하였다. 피청구인이 이와 같은 사유로 반려한 것은 ○○시가 이 사건 용도변경신청에 관하여 내부적으로 관련 부서들에게 허가에 관한 협의를 구하였는데, ‘○○시 일자리경제국 일자리기업과’의 담당자가 두 차례에 걸쳐 “근로복지시설은 「근로복지기본법」 제28조 및 제29조에 의하여 국가 또는 지방자치단체가 근로자를 위한 복지시설의 설치운영을 위해 노력하여야 하고 필요한 경우 공단 또는 비영리 단체의 운영을 위탁할 수 있으므로 관련 법령에 의거 적합하게 설치하기 바람.” 이라고 ‘조건부 허가’ 의견을 내고, “「근로복지기본법」 제28조에 따른 국가·지방자치단체, 사업주 및 사업주단체, 노동조합, 공단 또는 비영리법인이 근로자의 복지 증진을 위해 설치·운영하는 사항으로 건축 용도변경 신청시 해당 요건이 충족되어야 할 것임”이라고 ‘허가가능’ 의견을 회신하였기 때문으로 보인다.

특히 다른 협의부서(경기도 ○○시 차량관리과, 경기도 ○○소방서, 지체장애인편의시설지원 경기 ○○시센터, 경기도 ○○시 홍보정보담당관, 경기도 ○○시 수도녹지사업소 하수과, 경기도 ○○시 미래성장국 미래도시과, 경기도 ○○시 수도녹지사업소 수도과, 경기도 ○○시 수도녹지사업소 하수과)는 모두 “허가가능” 또는 “협의대상아님”이라고 회신하여 ‘거부 사유가 없다’고 판단하였다.

결국 이 사건 거부처분은 개인 사업주인 청구인들이 「근로복지기본법」상 근로복지시설을 설치·운영할 수 있는 주체에 해당하지 아니하므로, 노유자시설로의 용도변경을 거부(반려)하였다는 것이다.

4) 「근로복지기본법」상 근로복지시설의 설치·운영 주체에 제한이 있는지 여부

상술한 바와 같이 피청구인은 “근로복지기본법 제28조에 따른 근로복지시설 설치·운영의 주체임을 확인할 수 없어” 청구인들의 이 사건 용도변경 신청을 거부(반려)하였다.

「근로복지기본법」상 근로복지시설을 설치·운영하는 자는 민간 사업주도 가능하며, 민간 사업주가 근로복지시설을 설치·운영하는 경우 국가 또는 지방자치단체는 지원을 할 수 있다고 규정하고 있는바, 국가 또는 지방자치단체가 지원대상을 정할 수는 있으나, 설치·운영하는 주체에 관하여 특별한 제한을 하지 않고 있다. 같은 법 제29조는 “국가 또는 지방자치단체는 제28조제1항에 따라 설치한 근로복지시설을 효율적으로 운영하기 위하여 필요한 경우에는 공단 또는 비영리단체에 운영을 위탁할 수 있고, 이를 지원할 수 있다.”고 규정하고 있다. 이 규정은 ‘국가 또는 지방자치단체가 직접 근로복지시설을 설치·운영고자 하는 경우, 필요에 따라서 공단 또는 비영리단체에 운영을 위탁할 수 있고, 지원할 수 있다는 것’으로 공단 또는 비영리단체만이 근로복지시설의 설치·운영 주체가 될 수 있다는 것이 아니다.

「근로복지기본법」상 근로복지시설의 설치·운영 주체에 제한이 없음은 같은 법 제29조 내지 제30조에서도 잘 나타나 있다. 같은 법 제29조는 “근로복지시설을 설치·운영하는 자는 이용료를 받을 수 있다”고 정하고 있으며, 같은 법 제30조 제1항에 따르면 “국가는 제3조 제3항에 따른 근로자가 제28조 제1항에 따라 국가 또는 지방자치단체가 설치한 근로복지시설을 이용하기가 곤란하여 민간이 운영하는 복지시설을 이용하는 경우 비용의 일부를 지원할 수 있다.”고 하여 공단 또는 비영리단체가 아닌 민간 사업자라도 근로복지시설의 설치·운영이 가능한 것을 전제로 하고 있다.

나아가 청구인들이 고용노동부(고용노동부 고용노동부고객상담센터 인터넷상담과)에 민원을 통해 ‘근로복지기본법상 근로복지시설 설치와 관련하여 동법에 따른 근로복지시설은 국가·지방자치단체, 사업주 및 사업주단체, 노동조합, 공단 또는 비영리법인이 근로자의 복지 증진을 위해 설치한 시설을 의미하는 바, 사업주는 민간 또는 개인도 가능한지 여부’에 관하여 문의하였다. 이에 고용노동부는 “근로복지기본법은 일반적인 사업주(개인/민간)의 ‘근로복지시설’ 설립, 운영하는 것에 대해서는 제한을 두고 있지 않으므로 자유로운 설립이 가능할 것으로 사료됩니다.”라고 답하여, 개인 민간 사업주라 할지라도 근로복지시설을 설치·운영할 수 있다고 하였다.

5) 종합하면 「근로복지기본법」상 근로복지시설에서 제한을 두는 내용은 국가 또는 지방자치단체의 지원을 받는 경우로, 설치·운영의 주체에 관한 내용은 없다. 즉, 지원을 받지 않더라도 근로복지시설을 설치·운영할 수 있다는 것이다. 청구인들은 국가 또는 지원단체의 지원을 받기 위해 근로복지시설을 설치·운영하려는 것이 아니다. 그런데 피청구인은 「근로복지기본법」상 지원대상과 설치·운영 주체의 개념은 다른 것임에도 불구하고, 이를 같은 것으로 오해하여, 청구인들이 근로복지기본법상 국가 또는 지방자치단체로부터 지원을 받지 아니한다는 이유로 이 사건 용도변경 허가신청을 거부한 부당함이 있다.

6) 이상에서 밝힌 바와 같이 「근로복지기본법」상 근로복지시설의 주체에 관한 제한 사유는 존재하지 아니함에도 불구하고, 피청구인은 ‘○○시 일자리경제국 일자리기업과’의 담당자가 2021. 3. 16. “국가 또는 지방자치단체가 운영을 위탁한 공단 또는 비영리 단체 의 운영을 위탁할 수 있으므로 관련 법령에 의거 적합하게 설치하기 바람.”이라고 회신한 것을 근거로 「근로복지기본법」상 근로복지시설에 관한 주체는 「근로복지기본법」상 특별한 요건을 갖추어야만 하는 것으로 보아 이 사건 용도변경 신청을 반려하는 이 사건 거부처분을 하였다. 상술한 바와 같이 건축허가권자인 피고는 건축 용도변경 신청에 대해 그 요건을 갖추었으면, 특별한 사정이 없는 한 허가를 하여야 한다. 결국 피청구인은 정당한 제한사유에 근거하여 이 사건 거부처분을 한 것이 아니라, 「근로복지기본법」상 근로복지시설에 관한 규정을 오해하여 부당한 사유로 이 사건 거부처분을 한바, 이는 취소되어야 마땅하다.

7) 피청구인은, 「피청구인이 청구인에게 “근로자의 복지증진을 위한 근로복지시설로 사용할 것을 증빙하는 서류를 제출 할 것”을 요구하였으나, 청구인이 보완기한 내 증빙하는 서류를 제출하지 못하였기 때문에 법규에서 정하는 제한에 배치된다고 판단하여 반려 처분」한 것으로, 구체적인 반려사유로 “사업주가 근로복지기본법상 근로복지시설을 운영하기 위해서는 사업주가 본인이 경영하는 사업장 소속 근로자를 위한 것이어야 하는바, 청구인이 사업장 소속 근로자를 위하여 사용할 것이라는 점에 관하여 증빙하지 못하였다.”는 점을 들었다.

즉, 피청구인은 “근로복지기본법령에 따르면 근로복지시설을 사업주가 운영하는 경우에는 해당 사업장 소속 근로자만을 위해 설치·운영되어야 한다.”고 규정되어 있다고 해석하여야 한다는 것이다.

그러나 이러한 피청구인의 해석은 법령을 자의적으로 해석하여 법령에서 제한하는 사유 이외의 사실을 이유로 이 사건 반려처분을 한 것으로, 이 사건 반려처분은 기속행위에 관한 처분청의 권한을 넘는 것으로 위법 부당한 것이다.

8) 피청구인의 답변의 부당성

가) 「근로복지기본법」상 근로복지시설 설치·운영에 관한 제한

(1) 피청구인은 근로복지기본법 제28조 및 제29조의 해석을 “근로복지시설은 국가·지방자치단체, 사업주 및 사업주단체, 노동조합, 공단 또는 비영리법인이 근로자의 복지증진을 위해 설치한 시설”을 의미하며, 이때 “사업주가 근로자의 복지증진을 위해 설치한 시설의 경우에는 해당 사업장 소속 근로자를 위한 시설이어야 한다.”고 해석하였다.

그러나 「근로복지기본법」 그 어느 규정에도 사업주가 근로복지시설을 설치 운영하는 경우 ‘근로복지시설의 대상이 사업주의 사업장 소속 근로자에 한정하여야 한다’거나, ‘해당 사업장의 근로자들만 그 시설을 이용할 수 있다’는 내용은 없다.

만약 피청구인의 주장과 같이 「근로복지기본법」상 근로복지시설을 해석한다면, 사업주가 설치한 사내구판장이나 보육시설 또한 법적으로 사업장 소속 근로자가 아닌 자는 사용할 수 없는 것으로, 해당 사업장에 파견을 나와 있는 근로자들 또한 사내 구판장 등 근로복지시설을 이용할 수 없게 된다.

(2) 피청구인은 위와 같은 해석의 근거로 피청구인이 고용노동부에 “제 사업장의 근로자들을 위해 현재 근린생활시설로 되어 있는 상가를 근로복지시설(기숙사)로 용도 변경하여 직원에게 제공하고자 하는데 … 개인이 직원을 위해 근로복지시설을 설치 할 수 없는 것인지 궁금합니다.”라고 질의한 데에 대해 고용노동부가 “「근로복지기본법」에 따른 근로복지시설은 국가·지방자치단체, 사업주 및 사업주단체, 노동조합, 공단 또는 비영리법인이 근로자의 복지 증진을 위해 설치한 시설을 의미하는 것으로, 귀 질의와 같이 사업주가 본인이 경영하는 사업장 소속 근로자를 위하여 근로복지시설을 운영하는 것에 대한 근로복지기본법령상의 제한은 없음을 알려드립니다.”라고 회신한 것을 이유로 삼았다.

그러나 고용노동부의 회신 내용을 피청구인 주장과 같이 “사업주가 본인이 경영하는 사업장 소속 근로자를 위하여만 근로복지시설을 설치·운영 할 수 있다”는 것이 아니다. 피청구인은 고용노동부에 “제 사업장의 근로자들을 위해” 또는 “직원에게 제공하고자”라고 질의하여, 고용노동부는 피청구인이 상정한 경우에 대하여 답을 한 것에 불과하다.

실제로 청구인이 위 회신을 한 고용노동부 직원에게 유선으로 전화통화를 한 결과, 위 직원은 “해당 사업장 소속 근로자만을 위해 근로복지시설을 설치·운영해야 한다는 「근로복지기본법」의 내용은 없으며, 설치·운영을 하는 사업주가 내부 규칙으로 그 제한을 둘 수는 있다.”는 취지로 답하였다.

위 고용노동부의 회신을 문리적으로 보더라도 ‘개인 사업주가 해당 사업장의 근로자들을 위해 근로복지시설을 설치·운영할 수 있다’는 것으로 ‘그 밖에 개인 사업주가 다른 사업장의 근로자들을 위해 근로복지시설을 설치·운영할 수 없다’는 것으로 해석할 수 없다.

따라서 피청구인이 제시한 고용노동부의 회신을 “사업주가 본인이 경영하는 사업장 소속 근로자를 위하여만 근로복지시설을 설치·운영 할 수 있다”는 피청구인 주장의 근거로 원용할 수 없다.

(3) 나아가 청구인이 고용노동부에 “개인 소유의 건축물을 임대하여 사업주 또는 사업주 단체가 근로복지기본법령상 근로복지시설의 운영이 가능한지?” 질의한 사안에 대하여, 고용노동부는 “현행 근로복지기본법령상 근로복지시설은 법 제28조에 따른 근로자를 위한 복지시설을 의미하며, 해당 시설의 설치와 관련된 절차 및 기준 등은 별도로 규정되어 있지 않습니다. 따라서 귀하의 질의와 같이 개인의 건축물에 근로복지시설을 설치하고, 이를 사업주 또는 사업주단체 등에게 임대하여 운영하는 것에 대하여 근로복지기본법령상 별도의 제한 사항은 없음을 알려드립니다.”라고 답하였다.

고용노동부의 위 회신 내용에 따르면 근로복지시설을 설치한 자에 대한 특별한 법정 제한사유는 없으며, 근로복지시설을 설치한 자는 건축물을 임대하여 사업주들이 근로복지시설로 운영하도록 하는 방법도 가능하다는 것이다. 즉, 피청구인의 주장과 달리 근로복지시설을 설치·운영하려는 사업주는 당해 사업장의 근로를 위해서만 근로복지시설을 설치·운영해야 할 제한이 있지 않다는 것이다.

(4) 아울러 이 사건 용도변경신청에 대한 용도변경신청과 관련하여 1, 2차 건축복합민원일괄협의회는 이 사건 용도변경신청이 관련 법령의 제한사유에 위반되는 사실이 없음을 2차례나 확인하였다.

(5) 대법원은 “건축물의 용도변경허가권자는 용도변경허가신청이 건축법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 아니하는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없는데도 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 거부할 수는 없다(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두8946 판결 등 참조).”고 판시하였다.

이상에서 밝힌 바와 같이 「건축법」 및 「근로복지기본법」상 피청구인이 거부한 사유(사업주가 본인이 경영하는 사업장 소속 근로자를 위하여만 근로복지시설을 설치·운영 할 수 있다)에 관한 내용은 규정되어 있지 않은바, 위 대법원 판결의 취지에 따르면 피청구인은 법령에서 정하지 아니한 사유를 이유로 청구인의 이 사건 용도변경신청을 거부한바, 이 사건 거부처분은 위법·부당한 것이다.

나) 피청구인의 보완 요구의 부당성

(1) 피청구인은 답변서에서 청구인이 피청구인의 보완요구를 이행하지 아니하여 거부처분을 한 것이라고 주장한다.

피청구인은 2021. 3. 16.자, 2021. 3. 29.자로 청구인에게 “근로복지기본법에 의거 근로복지시설 설치의 적합여부 재검토”할 것을 2021. 5. 31.자로 “근로복지기본법에 따라 근로복지시설 설치 운영의 주체임을 증빙하는 서류 일체를 제출할 것”을 보완 요구하였다. 위 보완요구는 이하와 같은 문제가 있다.

(2) 첫째, 위 요구서에는 피청구인이 답변서에서 주장한 바와 달리 “근로자의 복지증진을 위한 근로복지시설로 사용할 것을 증빙하는 서류를 제출할 것”을 요청한 사실이 없다. 즉, 위 각 보완 요구서의 기재 내용은 객관적으로 근로복지시설의 설치·운영 주체에 관한 것으로, 피청구인의 주장대로라면 위 보완 요구사항은 “위 건축물이 근로복지지설에 해당하는지”, “근로복지시설로 운영할 것인지”에 관하여 보완을 요구하였어야 할 것이다. 결국 피청구인의 답변서 내용에 따르면 보완요구사항과 다른 사유로 거부를 한 것이다.

(3) 둘째, 설사 보완 요구의 내용이 피청구인이 주장하는 바와 같이 “근로자의 복지증진을 위한 근로복지시설로 사용할 것을 증빙하는 서류를 제출할 것”이라고 할지라도, 이러한 보완 요구는 결국 피청구인 소속 담당자의 주관적인 판단에 의할 수밖에 없는 것으로 용도변경신청 허가는 객관적인 법정 요건을 충족하면 처분청은 이를 허가하여야 한다는 법리에 정면으로 반하는 것이다.

근로복지시설이란 그 의미의 해석상 근로자의 복지 증진을 목적으로 설치·운영하는 시설을 의미하며, 예로 기숙사, 사내구판장, 보육시설 등이 있을 수 있다. 그러나 기숙사, 사내구판장, 보육시설 등은 그 형태가 주택이나 근린생활시설과 같을 수 있으나, 그 목적이 근로자의 복지 증진을 위한 것으로 양자의 차이는 설치·운영자의 주관적 의사가 다른 건축물과 구별되는 지점이라고 할 것이다.

이러한 주관적 의사는 객관적인 자료로 소명하기 어렵고, 실제 운영이 어떻게 이루어지는지 결과로 소명이 가능한 부분이다. “근로자의 복지증진을 위한 근로복지시설로 사용할 것을 증빙하는 서류를 제출할 것”이라는 보완요구 또한 처분청이 피상적으로 설치·운영자의 주관적 의사를 판단하겠다는 것으로 용도변경과 관련된 객관적인 법정사유 이외의 제한사유를 피청구인이 재량껏 판단하겠다는 것이다.

(4) 셋째, 피청구인의 보완요구 내용은 청구인이 당시에 객관적인 자료를 제시하기 힘든 부분이다. 음식점은 건축허가(용도변경) 후 영업신고를 하며, 학원은 건축허가(용도변경) 후 학원 설립신고를 한다. 이처럼 용도변경 신청에 따라 건축물을 사용한다는 사정은 처분청의 용도변경 허가가 있은 후에 객관적으로 판단이 가능한 것들이 대부분이다. 그런데 피청구인의 주장과 같이 위 각 보완요구가 “근로자의 복지증진을 위한 근로복지시설로 사용할 것을 증빙하는 서류를 제출할 것”이라면, 음식점을 운영하기도 전에 영업신고필증을 제출하라는 것으로, 청구인은 용도변경 허가 이전에 어떤 자료를 통해서도 객관적인 자료를 제출하기 어렵다. 결국 이러한 피청구인의 보완요구는 그 내용 자체가 부당한 면이 있다.

결국 이러한 피청구인의 각 보완요구는 객관적인 법정 제한 사유가 아닌, 피청구인이 주관적으로 판단하기에 이 사건 건물이 근로복지시설로 사용되지 않을 것이라는 우려에 기한 것임을 방증하는 것이다.

다) 청구인은 이 사건 건물을 근로복지시설로 사용할 계획으로 위 보완요구에 답한 사실이 있다.

피청구인은 ‘청구인이 주차대수 추가 확보 없이 주택용도로 변경하려는 의도로 이 사건 용도변경신청을 하였다’는 취지로 주장한다. 그러나 이는 피청구인의 억측에 지나지 않는다.

청구인은 이 사건 용도변경신청이 허가되면, 이 사건 건물을 주변 사업장의 근로자들에게 기숙사로 제공하기 위하여 주변 건설사들로부터 임대(입주) 의향서를 받았다. 이처럼 청구인은 이 사건 건물을 근로복지시설로 운영할 계획이 있음에도 불구하고, 피청구인은 객관적인 법정 사유가 아닌 피청구인의 주관적인 단순우려를 이유로 이 사건 거부처분을 한 것이다.

만약 피청구인의 우려대로 용도변경신청 허가 이후 이 사건 건물이 근로복지시설로 운영되지 아니한다면, 시정명령이나 이행강제금을 통해 근로복지시설로 운영할 것을 청구인에게 강제하여야 할 사안으로 사전적으로 허가신청을 거부할 문제가 아니다.

즉, 처분청은 i) 허가 이전에 법정 제한에 배치되는지 판단하여 허가하지 아니할 권한과 ii) 허가 이후 건축물의 위법한 건축물 이용이 있는 경우의 제재할 수 있는 권한만 있을 뿐인데, 피청구인은 위 두가지 권한을 혼용하는 방식으로 그 권한을 일탈·남용하여 ‘허가 이전에 위법한 건축물 이용이 있을 것을 우려’하여 거부처분을 하였다.

라) 소결

법령에서 제한하는 사유 이외의 사실을 이유로 반려처분을 한바, 이 사건 반려처분은 기속행위에 관한 처분청의 권한을 넘는 것으로 위법 부당한 것이며, 피청구인이 답변서를 통해 주장한 내용 또한 결국 청구인피청구인의 주관적인 우려로 인한 것임을 방증하는 것이다. 이 사건 용도변경신청에 관한 1, 2차 건축복합민원일괄협의회가 이 사건 용도변경신청이 관련 법령의 제한사유에 위반되는 사실이 없다고 밝힌 바와 같이, 이 사건 용도변경신청은 적법하므로 허가되어야 한다.

9) 결 어

따라서 이 사건 거부처분은 부당·위법한 것이므로, “피청구인이 2021. 6. 8.자로 청구인들에 대하여 한 건축물 용도변경 거부(반려)처분을 취소한다.” 라는 재결을 구한다.

나. 피청구인 주장

1) 청구인은 관계 법규에서 정하는 요건 불충족

피청구인은 근린생활시설에서 근로복지시설(기숙사로)로의 용도변경 허가신청에 대하여 변경하고자 하는 건축물의 용도가 「근로복지기본법」에 명시되어 있는 근로복지시설의 정의에 따라 근로자의 복지증진을 위해 사용하는 시설로 사용할 것을 확인하여야 할 의무가 있다. 피청구인은 이를 확인하기 위해 청구인에게 근로자의 복지증진을 위한 근로복지시설로 사용할 것을 증빙하는 서류를 제출할 것을 2021. 3. 8.자 1차 용도변경 허가신청 시부터 보완사항으로 계속 요청하였으나, 청구인은 2021. 4. 7.자 보완기일 부족에 따른 민원 취하부터 2021. 6. 9.자 용도변경 반려처분 시까지 근로복지시설로 사용할 것을 증빙하는 서류를 제출하지 못하였으며, 피청구인은 용도변경 신청내용에 부합하는 근로복지시설로 사용할 것을 확인하지 못하였기 때문에 근로복지시설의 기본 취지에 배치된다고 판단하여 반려 처분하였다.

2) 「근로복지기본법」상 근로복지시설의 설치·운영 주체의 제한 관련

「근로복지기본법」에 따른 근로복지시설은 국가·지방자치단체, 사업주 및 사업주단체, 노동조합, 공단 또는 비영리법인이 근로자의 복지증진을 위해 설치한 시설을 의미하며, 근로자의 복지증진을 위해 설치하는 근로복지시설은 사업주가 본인이 경영하는 사업장 소속 근로자를 위하여 근로복지시설을 설치·운영하는 것에 대한 「근로복지기본법」상의 제한이 없음을 국민신문고 질의회신을 통해 고용노동부 담당자의 답변을 확인하였으며, 근로복지시설은 국가·지방자치단체, 사업주 및 사업주단체, 노동조합, 공단 또는 비영리법인 뿐만 아니라 개인 사업주도 가능하기 때문에 피청구인은 청구인에게 위 나열한 자격을 증빙하는 서류 제출을 요구하였다. 그러나 청구인은 보완기한까지 위 증빙서류를 제출하지 못하였고, 이에 피청구인은 용도변경 신청에 대하여 반려처분을 하였다.

또한, 청구인은 이 사건 국가 또는 지방자치단체의 지원을 받지 아니한다는 이유로 허가신청을 거부당하였다고 주장하고 있으나, 피청구인이 반려한 사유는 근로복지시설의 용도로 설치·운영할 수 있는 자격을 증빙하는 서류 제출 요구에 대하여 청구인이 보완기한 내 제출을 하지 않아서 반려한 것이다.

즉, 피청구인은 근로복지시설의 정의에 따라 근로자의 복지증진을 위해 사용하는 시설로 사용할 것을 확인하여야 할 의무가 있으며, 청구인이 근로복지시설로 사용할 것을 증빙하는 서류를 제출하지 못하였기 때문에, 반려처분은 정당한 행정조치이다.

3) 청구인의 이 사건 허가신청의 불법목적성

청구인은 근린생활시설에서 주택으로 불법 용도변경을 한 건축물을 소유하고 있으며, 근린생활시설에서 주택으로 용도변경을 하기 위해서는 최소 세대당 1대의 주차구획을 추가로 확보해야 하지만, 근린생활시설에서 근로복지시설(기숙사)로 용도변경을 한다면 확보해야 하는 주차대수가 감소되기 때문에 근로복지시설(기숙사)로 용도변경을 신청한 것으로 보인다.

이 사항과 같이 근린생활시설에서 근로복지시설(기숙사)로 용도변경 하게 되면 근로자 복지를 위해 사용되는 근로복지시설(기숙사)이 아닌 주택용도로 사용해도 사실상 확인이 불가능하며, 주차장 면적 완화 적용을 받기 때문에 「건축법」및「근로복지기본법」의 법적적용을 더욱 엄격히 해야한다고 판단된다.

또한 청구인이 「건축법 시행령」 별표 1 제2호 ‘라’목에 이미 기숙사가 정의되어 있음에도 불구하고 건축법 용도 분류에도 없는 근로복지시설(기숙사)용도로 변경을 신청한 사항은 주차대수 추가 확보 없이 주택 용도로 변경하려는 의도가 다분하다고 보여진다.

4) 이상과 같이 이 사건 반려는 청구인이 용도변경허가 요건 충족에 대한 그 어떠한 보완도 하지 않음에 따른 적법·타당한 처분이며, 청구인은 오로지 법정 주차대수 추가 확보 없이 이 사건 건축물을 불법 사용하고자 이 사건 용도변경 허가를 신청한 사안으로, 만약 이번 용도변경이 허용될 경우 근린생활시설을 주택으로 불법용도변경하여 사용하는 등 편법으로 악용될 우려가 커 사회적 문제를 일으킬 수 있으므로, 청구인의 이 사건 심판청구를 기각하여 주기 바란다.

5) 건축물 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다. 따라서 용도변경신청을 받은 피청구인은 청구인이 변경하려는 용도인 근로복지시설의 부속시설로서의 기숙사의 건축기군에 맞는지 심사를 하여야 하고 그 건축기준에 맞지 않는다면 거부할 수 있다.

「근로복지기본법」에 따른 근로복지시설은 국가·지방자치단체, 사업주 및 사업주 단체, 노동조합, 공단 또는 비영리법인이 근로자의 복지 증진을 위해 설치한 시설을 의미하며, 사업주 또는 사업주 단체 등에게 임대하여 운영하는 것에 대하여 근로복지기본법령상에 별도의 제한사항은 없으나, 근로복지시설의 취지가 근로자의 복지 증진을 위해 설치하는 시설이며, 근로복지시설은 「건축법 시행령」 제2조 제13호의 부속용도로서 건축물의 주된 용도의 기능에 필수적인 용도로서 사용될 것을 확인하여야 하며 기숙사의 기준으로 ①공급자 또는 운영자의 요건, ② 입주자 또는 사용자의 요건, ②세부시설 요건으로 구성되어 있으며, 피청구인은 이 3가지 요건을 충족하여야 하는지 확인이 필요하다.

사안의 경우 피청구인은 위 요건 충족에 대한 심사를 위해 자료제시를 요구하였으나 청구인은 이를 보완하지 못하여 이 사건 처분을 한 것이다.

6) 청구인은 「건축법 시행령」 제2조 제13호의 부속용도로서 건축물의 주된 용도의 기능에 필수적인 용도로 사용 및 기숙사의 3가지 충족요건의 확인이 필요한 근로복지시설(기숙사)로 용도변경 신청을 하였고, 피청구인은 「근로복지기본법」에 따른 근로복지시설의 설치·운영을 할 수 있는 주체임을 증빙하는 서류를 요구하였다.

청구인이 제출한 임대의향서는 근로복지시설(기숙사)로 사용할 계획만을 나타내고 사업주 또는 사업주단체의 소재지와 다른 곳에 위치하는 부속용도의 근로복지시설로 사용할 것을 나타내고 있다. 이에 피청구인은 근로복지시설(기숙사)로 사용할 명확한 근거를 요구하였고 이를 보완하지 못하여 이 사건 처분을 한 것이다.

3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부

가. 관계법령

【건축법】

제19조(용도변경) ① 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다.

② 제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. <개정 2013. 3. 23., 2014. 1. 14.>

1. 허가 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우

④ 시설군은 다음 각 호와 같고 각 시설군에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다.

6. 교육 및 복지시설군

7. 근린생활시설군

⑦ 제1항과 제2항에 따른 건축물의 용도변경에 관하여는 제3조, 제5조, 제6조, 제7조, 제11조제2항부터 제9항까지, 제12조, 제14조부터 제16조까지, 제18조, 제20조, 제27조, 제29조, 제38조, 제42조부터 제44조까지, 제48조부터 제50조까지, 제50조의2, 제51조부터 제56조까지, 제58조, 제60조부터 제64조까지, 제67조, 제68조, 제78조부터 제87조까지의 규정과 「녹색건축물 조성 지원법」 제15조 및 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제54조를 준용한다.

【건축법 시행령】

제3조의5(용도별 건축물의 종류) 법 제2조제2항 각 호의 용도에 속하는 건축물의 종류는 별표 1과 같다.

제14조(용도변경) ⑤ 법 제19조제4항 각 호의 시설군에 속하는 건축물의 용도는 다음 각 호와 같다.

6. 교육 및 복지시설군

다. 노유자시설(老幼者施設)

7. 근린생활시설군

가. 제1종 근린생활시설

나. 제2종 근린생활시설(다중생활시설은 제외한다)

［별표 1］

2. 공동주택[공동주택의 형태를 갖춘 가정어린이집·공동생활가정·지역아동센터ㆍ공동육아나눔터ㆍ작은도서관·노인복지시설(노인복지주택은 제외한다) 및 「주택법 시행령」 제10조제1항제1호에 따른 원룸형 주택을 포함한다]. 다만, 가목이나 나목에서 층수를 산정할 때 1층 전부를 필로티 구조로 하여 주차장으로 사용하는 경우에는 필로티 부분을 층수에서 제외하고, 다목에서 층수를 산정할 때 1층의 전부 또는 일부를 필로티 구조로 하여 주차장으로 사용하고 나머지 부분을 주택 외의 용도로 쓰는 경우에는 해당 층을 주택의 층수에서 제외하며, 가목부터 라목까지의 규정에서 층수를 산정할 때 지하층을 주택의 층수에서 제외한다.

라. 기숙사: 학교 또는 공장 등의 학생 또는 종업원 등을 위하여 쓰는 것으로서 1개 동의 공동취사시설 이용 세대 수가 전체의 50퍼센트 이상인 것(「교육기본법」 제27조제2항에 따른 학생복지주택 및 「공공주택 특별법」 제2조제1호의3에 따른 공공매입임대주택 중 독립된 주거의 형태를 갖추지 않은 것을 포함한다)

4. 제2종 근린생활시설

가. 공연장(극장, 영화관, 연예장, 음악당, 서커스장, 비디오물감상실, 비디오물소극장, 그 밖에 이와 비슷한 것을 말한다. 이하 같다)으로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 것

나. 종교집회장[교회, 성당, 사찰, 기도원, 수도원, 수녀원, 제실(祭室), 사당, 그 밖에 이와 비슷한 것을 말한다. 이하 같다]으로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 것

다. 자동차영업소로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 1천제곱미터 미만인 것

라. 서점(제1종 근린생활시설에 해당하지 않는 것)

마. 총포판매소

바. 사진관, 표구점

사. 청소년게임제공업소, 복합유통게임제공업소, 인터넷컴퓨터게임시설제공업소, 가상현실체험 제공업소, 그 밖에 이와 비슷한 게임 및 체험 관련 시설로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 것

아. 휴게음식점, 제과점 등 음료·차(茶)·음식·빵·떡·과자 등을 조리하거나 제조하여 판매하는 시설(너목 또는 제17호에 해당하는 것은 제외한다)로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 300제곱미터 이상인 것

자. 일반음식점

차. 장의사, 동물병원, 동물미용실, 「동물보호법」 제32조제1항제6호에 따른 동물위탁관리업을 위한 시설, 그 밖에 이와 유사한 것

카. 학원(자동차학원·무도학원 및 정보통신기술을 활용하여 원격으로 교습하는 것은 제외한다), 교습소(자동차교습·무도교습 및 정보통신기술을 활용하여 원격으로 교습하는 것은 제외한다), 직업훈련소(운전·정비 관련 직업훈련소는 제외한다)로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 것

타. 독서실, 기원

파. 테니스장, 체력단련장, 에어로빅장, 볼링장, 당구장, 실내낚시터, 골프연습장, 놀이형시설(「관광진흥법」에 따른 기타유원시설업의 시설을 말한다. 이하 같다) 등 주민의 체육 활동을 위한 시설(제3호마목의 시설은 제외한다)로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 것

하. 금융업소, 사무소, 부동산중개사무소, 결혼상담소 등 소개업소, 출판사 등 일반업무시설로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 것(제1종 근린생활시설에 해당하는 것은 제외한다)

거. 다중생활시설(「다중이용업소의 안전관리에 관한 특별법」에 따른 다중이용업 중 고시원업의 시설로서 국토교통부장관이 고시하는 기준과 그 기준에 위배되지 않는 범위에서 적정한 주거환경을 조성하기 위하여 건축조례로 정하는 실별 최소 면적, 창문의 설치 및 크기 등의 기준에 적합한 것을 말한다. 이하 같다)로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만인 것

너. 제조업소, 수리점 등 물품의 제조·가공·수리 등을 위한 시설로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 미만이고, 다음 요건 중 어느 하나에 해당하는 것

1) 「대기환경보전법」, 「물환경보전법」 또는 「소음·진동관리법」에 따른 배출시설의 설치 허가 또는 신고의 대상이 아닌 것

2) 「물환경보전법」 제33조제1항 본문에 따라 폐수배출시설의 설치 허가를 받거나 신고해야 하는 시설로서 발생되는 폐수를 전량 위탁처리하는 것

더. 단란주점으로서 같은 건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 150제곱미터 미만인 것

러. 안마시술소, 노래연습장

11. 노유자시설

가. 아동 관련 시설(어린이집, 아동복지시설, 그 밖에 이와 비슷한 것으로서 단독주택, 공동주택 및 제1종 근린생활시설에 해당하지 아니하는 것을 말한다)

나. 노인복지시설(단독주택과 공동주택에 해당하지 아니하는 것을 말한다)

다. 그 밖에 다른 용도로 분류되지 아니한 사회복지시설 및 근로복지시설

【근로복지기본법】

제28조(근로복지시설 설치 등의 지원) ① 국가 또는 지방자치단체는 근로자를 위한 복지시설(이하 “근로복지시설”이라 한다)의 설치ㆍ운영을 위하여 노력하여야 한다.

② 고용노동부장관은 사업의 종류 및 사업장 근로자의 수 등을 고려하여 근로복지시설의 설치기준을 정하고 사업주에게 이의 설치를 권장할 수 있다.

③ 국가 또는 지방자치단체는 사업주(사업주단체를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)ㆍ노동조합(지부ㆍ분회 등을 포함한다. 이하 같다)ㆍ공단 또는 비영리법인이 근로복지시설을 설치ㆍ운영하는 경우에는 필요한 지원을 할 수 있다. <개정 2018. 4. 17.>

④ 국가 또는 지방자치단체는 근로복지시설을 설치ㆍ운영하는 지방자치단체ㆍ사업주ㆍ노동조합ㆍ공단 또는 비영리법인에 그 비용의 일부를 예산의 범위에서 지원할 수 있다. <개정 2018. 4. 17.>

제29조(근로복지시설의 운영위탁) ① 국가 또는 지방자치단체는 제28조제1항에 따라 설치한 근로복지시설을 효율적으로 운영하기 위하여 필요한 경우에는 공단 또는 비영리단체에 운영을 위탁할 수 있다.

② 국가 또는 지방자치단체는 제1항에 따라 근로복지시설의 운영을 위탁한 경우에는 예산의 범위에서 운영에 필요한 경비의 일부를 보조할 수 있다.

제30조(이용료 등) 근로복지시설을 설치ㆍ운영하는 자는 근로자의 소득수준, 가족관계 등을 고려하여 근로복지시설의 이용자를 제한하거나 이용료를 차등하여 받을 수 있다.

제31조(민간복지시설 이용비용의 지원) ① 국가는 제3조제3항에 따른 근로자가 제28조제1항에 따라 국가 또는 지방자치단체가 설치한 근로복지시설을 이용하기가 곤란하여 민간이 운영하는 복지시설을 이용하는 경우 비용의 일부를 지원할 수 있다.

② 제1항에 따른 지원대상 및 절차 등 필요한 사항은 고용노동부령으로 정한다.

나. 판 단

1) 인정사실

이 사건 청구서 및 답변서, 시정통지서, 이행강제금 부과 통지서, 각 용도변경 허가 신청서, 각 민원서류 보완/보정 요구서, 고용노동부 질의회신, 국토교통부 질의회신 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다.

가) 청구인들은 이 사건 건물을 각 1/2지분씩 소유하고 있는 공동소유자들이고, 건축물대장상 이 사건 건물은 4층 높이의 건물로 그 용도는 1층은 ‘제2종 근린생활시설(주차장 : 32.4), 노유자시설’이고, 2층부터 4층까지는 ‘제2종 근린생활시설’이다.

나) 피청구인은 이 사건 건물 중 2층 ~ 4층을 무단으로 근린생활시설이 아닌 주택으로 사용하고 있는 사실을 적발하고 2018. 12. 26. 청구인들에게 「건축법」 제19조에 따라 시정명령을 하고, 2019. 4. 1. 이행강제금 26,627,000원 부과처분을 하였다.

다) 청구인은 2021. 3. 8. 피청구인에게 이 사건 건물의 용도를 ‘제1종근린생활시설(제1종, 제2종 근린생활시설)’에서 ‘제1종 근린생활시설(제1종, 제2종 근린생활시설, 노유자시설-근로복지시설(기숙사))’로 변경하는 내용의 용도변경허가 신청을 하였으나, 같은 해 4. 6. 신청취하를 하였다.

라) 청구인은 2021. 4. 15. 피청구인에게 이 사건 건물의 용도를 ‘제2종근린생활시설-기타 제2종근린생활시설(제2종 근린생활시설)’에서 ‘노유자시설(근로복지시설(근로복지시설-기숙사))’로 용도변경 허가신청을 하였다.

마) 피청구인은 같은 해 4. 21. 청구인에게 ‘「근로복지기본법」에 따라 근로복지시설 설치·운영의 주체임을 증빙하는 서류 일체를 제출하시기 바랍니다.’라는 내용의 서류보완 요청을 하였는데, 청구인은 같은 해 4. 30. 및 5. 30. 각 보완서류 준비를 위한 보완연기 신청을 하였고, 같은 해 5. 14.에 피청구인에게 ○○건업 및 ○○건설 주식회사로부터 각 받은 임대(입주) 의향서를 제출하였는데, 각 의향서에는 ‘ 우리 회사에서 근로자의 직원 복리 후생 증진을 위하여 귀사(하)의 건축물을 임대하여 근로복지시설(기숙사 등)를 근로자에게 제공하고자 임대(입주) 의향서를 제출합니다.’라는 내용이 기재되어 있다.

바) 피청구인은 2021. 5. 31. 청구인들에게 보완완료일을 ‘2021. 6. 4.’로 정하여 마)항의 내용과 동일한 자료보완요청을 하였다.

이에 청구인은 2021. 6. 3. 고용노동부로부터 받은 회신내용을 제출하였는데, 그 내용은 다음과 같다.

사) 피청구인은 2021. 6. 8. 청구인들에게 다음과 같이 자료보완요구를 이행하지 않음을 이유로 용도변경허가 신청을 반려하는 이 사건 처분을 하였다.

2) 가) 「건축법」 제19조 제2항에서는 ‘제22조에 따라 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다. 1. 허가 대상: 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군(施設群)에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도변경하려는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우’라고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 ‘④ 시설군은 다음 각 호와 같고 각 시설군에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다. 6. 교육 및 복지시설군7. 근린생활시설군’이라고 규정하고 있고 같은 법 시행령 제14조 제5항에서는 ‘ 법 제19조제4항 각 호의 시설군에 속하는 건축물의 용도는 다음 각 호와 같다. 6. 교육 및 복지시설군 다. 노유자시설(老幼者施設), 7. 근린생활시설군 가. 제1종 근린생활시설 나. 제2종 근린생활시설(다중생활시설은 제외한다)’로 규정하고 있다.

청구인은 근린생활시설군에 속하는 이 사건 건축물을 그 보다 상위군인 교육 및 복지시설군으로 변경하고자 용도변경신청을 하였으므로 이는 허가 대상이라고 할 것이다.

건축허가권자는 건축허가신청이 「건축법」 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없는데도 관계 법령에서 정하는 제한 사유 이외의 사유를 들어 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 거부할 수는 없다고 할 것이고(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두8946 판결 참고), 이는 건축물의 용도변경허가 여부를 결정할 때에도 동일하게 적용된다고 할 것이다.

이 사건의 경우 피청구인은 ‘근로복지시설 설치·운영의 주체임을 확인할 수 없어 이에 대한 관계서류 등을 요구하였으나 이행되지 않음.’을 이유로 이 사건 건축물에 대한 용도변경허가를 거부하였는바, 위 사유로 거부할 수 있는지 살펴본다.

나) 청구인은 「근로복지기본법」 상 근로복지시설의 설립 및 운영 주체는 비영리법인뿐 아니라 개인도 가능하고, 자기가 경영하는 사업장 소속 근로자를 위하여만 운영할 수 있는 것이 아니라 타 사업자에게 임대하여 그 사업자의 소속 근로자를 위한 근로복지시설로 사용하는 것도 가능하므로 청구인 역시 이 사건 건축물을 타 사업자에게 임대하여 그 사업자의 소속 근로자들을 위한 근로복지시설로 이용할 계획이고 이를 증명하기 위해 ○○건업 및 ○○건설 주식회사로부터 임대(입주) 의향서를 받아 제출하였으므로 피청구인이 보완요구한 「근로복지기본법」에 따른 근로복지시설 설치·운영의 주체임을 증빙하는 서류를 제출하였다고 주장한다.

「근로복지기본법」 제28조에서는 ‘① 국가 또는 지방자치단체는 근로자를 위한 복지시설(이하 “근로복지시설”이라 한다)의 설치ㆍ운영을 위하여 노력하여야 한다. ② 고용노동부장관은 사업의 종류 및 사업장 근로자의 수 등을 고려하여 근로복지시설의 설치기준을 정하고 사업주에게 이의 설치를 권장할 수 있다. ③ 국가 또는 지방자치단체는 사업주(사업주단체를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)ㆍ노동조합(지부ㆍ분회 등을 포함한다. 이하 같다)ㆍ공단 또는 비영리법인이 근로복지시설을 설치ㆍ운영하는 경우에는 필요한 지원을 할 수 있다. ④ 국가 또는 지방자치단체는 근로복지시설을 설치ㆍ운영하는 지방자치단체ㆍ사업주ㆍ노동조합ㆍ공단 또는 비영리법인에 그 비용의 일부를 예산의 범위에서 지원할 수 있다. ’고 규정하고 있는바, 지방자치단체ㆍ사업주ㆍ노동조합ㆍ공단 또는 비영리법인이 근로복지시설을 설치ㆍ운영하는 경우에는 국가 또는 지방자치단체가 필요한 지원 및 그 비용의 일부를 지원할 수 있다는 것이지 그 외 민간기업 또는 개인 사업자가 근로복지시설의 주체가 될 수 없다는 의미는 아니라고 할 것이다.

그 외 「근로복지기본법」에서 달리 제한이 없는바, 민간기업 또는 개인 사업자가 근로복지시설을 설치하기 위해 건축물을 임차하여 근로복지시설을 설치하는 것도 가능하다고 할 것이다.

따라서 청구인은 이 사건 건축물을 타 기업에 임대하여 근로복지시설로 사용하고자 건축물의 용도변경신청을 하였고 이 또한 앞서 살펴본 바와 같이 가능하다고 할 것이므로 피청구인은 이 사건 건축물을 근로복지시설로 사용함에 있어 「건축법」이 정한 어떠한 제한에 배치되는 것이 아닌 한 건축물용도변경을 거부할 수 없다고 할 것이다.

다) 피청구인은 청구인이 근린생활시설인 이 사건 건축물을 주택으로 무단 용도변경하여 이행강제금까지 부과받은 이후 주택으로 용도변경을 하기 위해서는 최소 세대 당 1대의 주차구획을 추가로 확보하여야 하나 근로복지시설로 용도변경을 할 경우 확보해야 하는 주차대수가 감소 된다는 점을 이용하여 근로복지시설로 용도변경신청을 한 것으로 사실은 주택으로 사용할 가능성이 높다는 취지의 주장을 하나, 청구인이 이 사건 건축물을 근로복지시설로 용도 변경한 후 자기 또는 타 사업장의 근로자를 위한 공간으로 사용하지 않고 일반 제3자에게 임대를 하여 주택으로 사용을 한다면 그때 무단 용도변경을 이유로 필요한 조치를 하여야 하는 것이지 그럴 수 있다는 짐작만으로 이 사건 용도변경허가를 거부할 수는 없다고 할 것이다.

따라서 ‘「근로복지기본법」 제28조에 따른 근로복지시설 설치·운영의 주체임을 확인할 수 없어 이에 대한 관계서류 등을 요구하였으나 이행되지 않음.’을 이유로 한 이 사건 처분은 위법·부당하다.

4. 결 론

그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.

출처 : 국민권익위원회

안녕하세요. 언제나 의뢰인의 마음을 먼저 생각하는 이왕우 행정사입니다.

오늘은 행정기관의 장애정도 결정처분에 대한 취소청구 등 재결례를 살펴보도록 하겠습니다.

​

사 건 명 : 장애정도 결정처분 취소청구 등

재 결 결 과 : 인용

이 유

사건개요

피청구인은 2021. 3. 10. 청구인으로부터 장애등록 신청을 받고 국민연금공단(이하‘공단’이라 한다)에 장애정도 심사를 의뢰하여 2021. 4. 6. 공단으로부터‘지체(하지기능)장애 심하지 않은 장애’결정 통보를 받아 2021. 4. 7. 청구인에게 이를 통보하였다.

이에 청구인은 2021. 5. 13. 피청구인에게 이의신청을 하였고, 피청구인은 공단에 재심사를 의뢰하였으며, 2021. 7. 1. 종전과 동일한‘지체(하지기능)장애 심하지 않은 장애’결정을 받아 같은 날 청구인에게 이를 통보(이하‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.

당사자 주장 요지

가. 청구인 주장

청구인은 한 발목의 굴곡 및 신전 기능이 모두 소실된 장애인이다. 이 사건 처분 이후 장애가 고착화되었고 모두 그 기능이 마비되었음을 증명하기 위하여 의무기록 사본을 추가로 제출하고자 한다.

의무기록사본에서는 근전도 검사상 및 소견서상에서도 우측 발목의 발등 및 발바닥 굽힘 근력 모두 등급이 0~1이라는 소견으로 이 사건 처분이 부당하다는 것을 확인할 수 있는데, 이 사건 처분은 청구인의 상태와 완전 반대의 처분을 하면서 청구인의 권리가 심히 침해받고 있는 상황이다. 다수의 전문의사들이 이의신청까지 객관적인 판단을 하였다고 하나, 이 사건 처분을 하는데 있어서 보건복지부 고시에 따라 판단하지 않은 것은 아닌지 우려가 깊다.

2019. 7. 1. 장애등급제 폐지 이전까지만 하여도 청구인은 하지관절 장애에 준하는 장애5등급의 장애인이었고 장애인전용주차공간을 이용하여 하지운동 기능의 불편함을 견뎌낼 수 있었다. 하지만 청구인은 현행 제도의 사각지대에 빠져 이전 등급제를 적용하였다면 신체기능 장애로 인한 장애인자동차표지를 발급받아 보행장애로 인한 불편을 다소 해결할 수 있었음에도 그러하지 못하고 있는 실정이다.

청구인은 하지기능 장애인 중 “한 발목의 마비로 굴곡 또는 신전 기능이 모두 소실된 사람(근력등급 0, 1등급)”이 아닌 “한 발목의 마비로 굴곡 및 신전 기능이 모두 소실된 사람(근력등급 0, 1등급)”인 점, 여러 객관적인 입증자료를 검토하여도 “한 발목의 마비로 굴곡 및 신전 기능이 모두 소실된 사람(근력등급 0, 1등급)”으로 변경 처분되어야 했기에 보건복지부 고시 보행상 장애인 처분 기준에도 부합하는 점을 고려하여 모든 기준을 충족하는 청구인에 대한 판전을 변경하여 「장애인복지법」 및 관계법령의 목적과 취지를 달성할 수 있음은 물론, 청구인에게 합리적인 처분으로써 다툼의 여지가 없다고 할 것으로 청구 취지에 따른 재결을 간곡히 요청한다.

나. 피청구인 주장

장애정도 심사는 「장애인복지법」 제32조 및 동법 시행령 제20조의2에 의거하여 국민연금공단에서 수행하는 것으로 국민연금공단의 심사과정 및 의견 요지(을 제7호증)은 다음과 같다.

1) 장애등급 심사 경과

(가) 원심사

국민연금공단에서는 2021. 3. 10. 청구인의 장애정도 심사 요청서를 접수하여 2021. 3. 19. 의사 2인으로 구성한 1차 의학 자문회의, 2021. 3. 24. 1차 회의와 다른 2인의 의사로 구성한 2차 자문회의를 거쳐, 장애정도 심사용 진단서, 소견서, X-ray 영상자료 및 의무기록 등을 종합적으로 검토하여 ‘장애(지체/하지기능) 심하지 않은 장애 –보행상 장애 미해당’으로 판정하였다.

(나) 이의신청심사

국민연금공단에서는 2021. 5. 13. 청구인의 이의신청을 접수하여, 2021. 6. 9. 1, 2차 자문회의와 다른 의사 2인으로 구성한 3차 자문회의와 2021. 6. 29. 1~3차 자문회의와 다른 의사 2인으로 구성한 4차 자문회의를 열어‘장애(지체/하지기능) 심하지 않은 장애 –보행상 장애 미해당’으로 판정하였다.

2) 장애심사의 적법성 판단

「장애인복지법」 제32조(장애인등록) 및 동법 시행령 제20조의2(정밀심사 의뢰기관), 보건복지부고시 제2020-238호(장애정도판정기준)에 근거하여 “심사”라 함은 장애심사 전문기관에서 장애정도 심사용 진단서, 진료기록지, 검사결과 등을 종합적으로 검토하여 장애유형·정도가 장애정도 판정기준에 해당하는지를 확인·결정하는 것으로 “심사”는 제출된 서류에 의한 서면 심사를 원칙으로 한다.

보건복지부고시 제2021-109호 「장애정도판정기준」에 따르면, 마비에 의한 팔·다리의 기능장애는 주로 척수 또는 말초신경계의 손상이나 근육병증 등으로 팔 또는 다리의 전체 기능에 운동기능장애가 있는 경우를 말하고, 감각손실과 통증에 의한 장애는 포함하지 않으며 근력 측정치를 판정 자료로 활용하여 판단하며 이때 근력이 어느 정도 남아있지만 기능적이 되지 못할 정도(근력 검사상 3 이하)이어야 한다. 또한 이학적 검사와 그 근거가 되는 영상의학검사나 근전도 검사 소견 등이 서로 일치함을 확인하여야 합한다.

보행상 장애 판정은 도로 교통을 이용하는데 있어 편의 지원을 목적으로 하며, 보행상 장애의 판정은 ‘장애유형별 판정기준’에 의거한다.

3) ‘장애(지체/하지기능) 심하지 않은 장애- 보행상 장애 미해당

공단의 하지기능장애 심하지 않은 장애 결정 판단 근거는 다음과 같다.

청구인이 제출한 장애진단서(2021. 3. 10.)상 척수원추증후군 및 신경근병증으로 ‘우측 하지 전반적 근력 약화(4등급), 발목 및 발가락 근력 0-1등급 평가됨’으로 기재되었고, 지체장애용 소견서(2021. 3. 10.)상 우측 하지 엉덩관절 및 무릎관절 4등급(정상 5등급), 발목관절 1등급으로 평가된다.

경과기록을 살펴보면, 2018. 3. 2. ‘발목 근력 호전 없음’, ‘foot drop 지속’으로 기재되었고, 2018. 3. 6. 우측 발목 근력 배측굴곡/저측굴곡 각각 2등급, 2018. 3. 9. 우측 발목 배측굴곡 1등급, 저측굴곡 3등급, 2018. 3. 12. 우측 발목 배측굴곡 1등급, 저측굴곡 3등급 평가되어, 2018. 3. 27. ‘우측 발목 위약’, 후방인대골화증 요추 기타척수병증을 주소로 수술치료 받고 재활치료 위해 내원하였으며, 당시 우측 발목 근력 배측굴곡 1(T)등급(정상 5등급), 저측굴곡 4(G)등급 평가되어 우측 발목 배측굴곡에 대한 위약이 기재되었으나, 이후 2018. 3. 30. 우측 발목 근력 0등급 평가되었고, 2018. 5. 23. ‘족관절 위약’으로 우측 배측굴곡 뿐만 아니라 저측굴곡 기능이 급격히 악화된 상태로 기재되었다.

또한, 2019. 2. 28. ‘추후 지체장애 신청원함-등급 안 나올 가능성 설명함’, 2018. 5. 23. ‘족관절 위약’으로 기재되었고, 2019. 3. 7. 우측 발목 근력 배측굴곡 0등급, 저측굴곡 1등급, 2019. 5. 8. 우측 발목 근력 0등급 평가되었으며 2020. 1. 10. ‘우측 발목, 다리 위약, 보행 장애, 보행 이상- 절뚝거림’ 및 ‘우측 발목 보조기 PLS 착용’ 등이 기재되었고, 2021. 3. 5. 도수근력검사상 우측 발목 근력 1등급 평가되었으나, 근전도 검사결과(2019. 3. 6., 2021. 3. 9.) 신경손상정도(비복근, 장비골근 동원양상 (discrete recruitment pattern) 등)상 우측 발목의 신전근(배측굴곡) 마비소견은 인정되나 굴곡근(저측굴곡) 완전마비로 인정될만한 소견이 확인되지 않는다.

경과기록 및 근전도 검사결과를 고려하여 정확한 현재 장애상태 확인을 위해 공단이 정한 장애진단기관 및 전문의에 해당하는 자로 하여금 진단을 하게 하는 직접진단을 실시하여 정밀한 심사를 진행하였다.

직접진단을 대체하여 추가로 제출된 자료상 우측 발목의 움직임, 보조기구 없이 실내보행하는 모습, 지팡이 짚고 계단 오르내리기 등 실외보행하는 모습 등 우측 발목의 기능정도, 근전도검사상 신경손상정도, 치료 경과 등을 종합적으로 고려하였을 때, 우측 발목에 굴곡근의 마비로 굴곡기능이 모두 소실된 사람(근력등급 0,1)으로는 인정되지 않으나, 우측 발목의 신전근 마비로 신전기능이 모두 소실된 사람(근력등급 0,1)으로 인정되어 우측 하지기능장애 심하지 않은 장애(보행상장애 N)로 결정하였다.

4) 결론

청구인의 2021. 3. 10. 장애등록 신청 및 2021. 5. 13. 이의신청에 대하여 국민연금공단에서 적법한 절차에 따라 장애정도를 심사하였고, 2021. 7. 1. 장애정도 판정기준(보건복지부고시 제2021-109호)에 따른 피청구인에 의한 ‘장애(지체/하지기능) 심하지 않은 장애 –보행상 장애 미해당’ 결정은 적법·타당한 처분이므로, 청구인의 행정심판 청구는 기각되어야 할 것이다.

3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부

가. 관계법령

【장애인복지법】

제2조(장애인의 정의 등) ①“장애인”이란 신체적ㆍ정신적 장애로 오랫동안 일상생활이나 사회생활에서 상당한 제약을 받는 자를 말한다.

②이 법을 적용받는 장애인은 제1항에 따른 장애인 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 장애가 있는 자로서 대통령령으로 정하는 장애의 종류 및 기준에 해당하는 자를 말한다.

1. “신체적 장애”란 주요 외부 신체 기능의 장애, 내부기관의 장애 등을 말한다.

제32조(장애인 등록) ①장애인, 그 법정대리인 또는 대통령령으로 정하는 보호자(이하 “법정대리인등”이라 한다)는 장애 상태와 그 밖에 보건복지부령이 정하는 사항을 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)에게 등록하여야 하며, 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 등록을 신청한 장애인이 제2조에 따른 기준에 맞으면 장애인등록증(이하 “등록증”이라 한다)을 내주어야 한다.

⑥ 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 장애인 등록 및 제3항에 따른 장애 상태의 변화에 따른 장애 정도를 조정함에 있어 장애인의 장애 인정과 장애 정도 사정이 적정한지를 확인하기 위하여 필요한 경우 대통령령으로 정하는 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관에 장애 정도에 관한 정밀심사를 의뢰할 수 있다.

⑧제1항 및 제3항부터 제7항까지에서 규정한 사항 외에 장애인의 등록, 등록증의 발급, 장애 진단 및 장애 정도에 관한 정밀심사, 장애판정위원회, 진료에 관한 사항의 열람 또는 사본교부 요청 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다.

【장애인복지법 시행령】

제2조(장애의 종류 및 기준) ① 「장애인복지법」(이하 “법”이라 한다) 제2조제2항 각 호 외의 부분에서 “대통령령으로 정하는 장애의 종류 및 기준에 해당하는 자”란 별표 1에서 정한 사람을 말한다.

② 장애의 정도는 보건복지부령으로 정한다.

제20조의2(정밀심사 의뢰기관) ① 법 제32조제6항에서 “대통령령으로 정하는 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관”이란 「국민연금법」 제24조에 따른 국민연금공단(이하 “국민연금공단”이라 한다)을 말한다.

【장애인복지법 시행규칙】

제2조(장애인의 장애 정도 등) ① 「장애인복지법 시행령」(이하 “영”이라 한다) 제2조제2항에 따른 장애 정도는 별표 1과 같다.

② 보건복지부장관은 제1항에 따른 장애 정도의 구체적인 판정기준을 정하여 고시할 수 있다.

제3조(장애인의 등록신청 및 장애 진단) ① 법 제32조제1항에 따라 장애인의 등록을 신청하려는 자는 별지 제1호의4서식의 장애인 등록 및 서비스 신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 관할 읍ㆍ면ㆍ동장을 거쳐 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말하며, 이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)에게 제출해야 한다. 다만, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 법 제32조의2에 따라 장애인 등록을 하려는 사람에 대해서는 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 재외동포 및 외국인임을 증명하는 서류를 확인해야 하며, 신청인이 확인에 동의하지 않은 경우에는 이를 첨부하도록 해야 한다.

1. 사진(신청 전 6개월 이내에 모자 등을 쓰지 않고 촬영한 천연색 상반신 정면사진으로 가로 3.5센티미터, 세로 4.5센티미터의 사진을 말한다) 1장

2. 등록대상자의 장애 상태를 확인할 수 있는 서류

② 제1항에 따른 등록신청을 받은 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 등록대상자와의 상담을 통하여 그 장애 상태가 영 제2조에 따른 장애의 기준에 명백하게 해당되지 않는 경우 외에는 지체 없이 별지 제2호서식의 의뢰서에 따라 「의료법」 제3조에 따른 의료기관 또는 「지역보건법」 제10조 및 제13조에 따른 보건소와 보건지소(이하 “의료기관”이라 한다) 중 보건복지부장관이 정하는 장애유형별 해당 전문의가 있는 의료기관에 장애 진단을 의뢰할 수 있다.

③ 제2항에 따라 장애 진단을 의뢰받은 의료기관은 장애인의 장애 상태를 진단한 후 별지 제3호서식의 진단서를 장애 진단을 의뢰한 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 통보해야 한다.

④ 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제3항에 따라 통보받은 진단 결과에 대하여 보다 정밀한 심사가 필요하다고 인정되는 경우에는 국민연금공단에 장애 정도에 관한 심사를 의뢰할 수 있다. 이 경우 장애 정도에 관한 국민연금공단의 심사 방법 및 기준 등에 필요한 사항은 보건복지부장관이 정하여 고시한다.

【장애정도 판정기준】(보건복지부 고시 제2021-109호)

제2장 장애유형별 판정기준

지체장애 판정기준

가. 장애진단기관 및 전문의

(1) 절단장애 : X-선 촬영시설이 있는 의료기관의 의사

(2) 기타 지체장애 : X-선 촬영시설 등 검사장비가 있는 의료기관의 재활의학과·정형외과·신경외과·신경과 또는 내과(류마티스분과) 전문의, 마취통증의학과(CRPS상병인 경우) 전문의

나. 진료기록 등의 확인

장애진단을 하는 전문의는 원인 질환 등에 대하여 6개월 이상의 충분한 치료 후에도 장애가 고착되었음을 진단서, 소견서, 진료기록 등으로 확인하여야 한다.(필요시 환자에게 타 병원 진료기록 등을 제출하게 한다.)

다만, 장애 상태가 고착되었음이 전문적 진단에 의해 인정되는 경우 이전 진료기록 등을 확인하지 않을 수 있다. 이 경우 이에 대한 의견을 구체적으로 장애정도 심사용 진단서에 명시하여야 한다.

다. 장애진단 및 재판정 시기

(1) 장애의 원인 질환 등에 관하여 충분히 치료하여 장애가 고착되었을 때에 진단하며, 그 기준 시기는 원인 질환 또는 부상 등의 발생 또는 수술 이후 규정기간(6개월 또는 2년) 이상 지속적으로 치료한 후로 한다. 다만, 지체의 절단, 척추고정술 등 장애의 고착이 명백한 경우는 예외로 한다.

(2) 수술 또는 치료 등의 의료적 조치로 기능이 회복될 수 있다고 판단하는 경우에는 장애진단을 수술 또는 치료 등의 의료적 조치 후로 유보하여야 한다. 다만, 1년 이내에 국내 여건 또는 장애인의 건강상태 등으로 인하여 수술 또는 치료를 하지 못하는 경우는 예외로 하되 반드시 필요한 시기를 지정하여 재판정을 받도록 하여야 한다.

(3) 신체가 왜소한 사람(키가 작은 사람)에 대한 장애진단은 남성의 경우 만 18세부터, 여성의 경우 만 16세부터 한다. 다만, 만 20세 미만의 남성, 만 18세 미만의 여성의 경우 2년 후 재판정을 받아야 한다.

다만, 연골무형성증(achondroplasia)으로 왜소증에 대한 증상이 뚜렷한 경우는 만 2세 이상에서 진단할 수 있으며, 2년 후 재판정을 받아야 한다.

(4) 향후 장애정도의 변화가 예상되는 경우에는 반드시 재판정을 받도록 하여야 한다. 이 경우 재판정의 시기는 최초 판정일로부터 2년 후로 한다.

-재판정 시에 장애상태의 현저한 변화가 예측되는 경우에는 다시 재판정일로부터 2년 이후의 일정한 시기를 정하여 재판정하여야 한다. 다만, 재판정 당시 장애의 중증도나 연령 등을 고려하여 장애상태 변화가 거의 없을 것으로 예측되는 경우에는 재판정을 제외할 수 있다.

(5) 신체에서 동일부위의 판단은 해부학적 구분에 의한 부위별로 하되 팔과 다리는 좌ㆍ우를 각각 별개의 부위로 본다.

라. 판정개요

(2) 관절장애

(마) 세계통증학회(IASP, International Association for the Study of Pain)의 진단기준에 따라 복합부위통증증후군으로 진단받은 후 2년 이상의 지속적이고 충분한 치료에도 불구하고 골스캔 검사와 단순 방사선 검사 또는 CT 검사 등 객관적인 검사 결과 이영양성 변화 등으로 인한 근위축 또는 관절구축 등이 뚜렷한 경우 장애를 판정할 수 있다.

- 팔 또는 다리의 관절구축 또는 근위축으로 인한 관절운동 범위가 관절장애의 <장애정도기준>에 해당되는 경우 그 장애상태로 판정한다.

- 관절구축 또는 근위축 등이 있으나 관절운동 범위가 관절장애의 <장애정도기준>에 해당되지 않는 경우는 관절장애 장애의 정도가 심하지 않은 장애인의 최소 기준으로 인정한다.

- 다만, 신경손상으로 팔 또는 다리 전체에 마비가 있는 경우 지체기능장애의 <장애정도기준>을 적용하여 판정할 수 있다.

(3) 지체기능장애(팔ㆍ다리ㆍ척추장애)

(가) 팔, 다리의 기능장애는 팔 또는 다리의 마비로 팔 또는 다리의 전체 기능에 장애가 있는 경우를 말한다.

(나) 마비에 의한 팔, 다리의 기능장애는 주로 척수 또는 말초신경계의 손상이나 근육병증 등으로 운동기능장애가 있는 경우로서, ⑵ 관절장애 개요 중 ‘㈒’를 제외한 감각손실 또는 통증에 의한 장애는 포함하지 아니한다.

(다) 팔 또는 다리의 기능장애가 마비에 의하는 때에는 근력이 어느 정도 남아 있지만 기능적이 되지 못할 정도(근력 검사상 Fair 이하)이어야 한다.

(라) 근력은 주로 도수근력검사(Manual Muscle Test)로 측정하며, 근력은 Normal (5), Good (4), Fair (3), Poor (2), Trace (1), Zero (0)로 구분한다.

(마) 팔, 다리의 기능장애판정은 근력 측정치를 판정자료로 활용하여 판단한다.

(바) 이학적 검사와 그 근거가 되는 영상의학검사나 근전도 검사 소견 등이 서로 일치함을 확인하여야 한다.

(타) 기능장애는 상지기능장애, 하지기능장애, 척추장애로 구분한다.

② 하지기능장애

<장애정도기준>

제4장 보행상 장애가 있는 사람 판정기준

Ⅰ. 보행상 장애 판정기준

1. 적용 원칙

가. 보행상 장애인이란 도로 교통을 이용하는데 있어 걷기 및 이동능력이 저하된 사람으로 다리(또는 팔)나 척추 부위의 장애로 인하여 보행에 제한이 있는 사람, 시각 및 평형기능에 장애가 있어 보행에 제한이 있는 사람, 정신 및 인지 행동장애로 도로 교통을 이용할 때 타인의 지속적인 보호 관찰이 필요한 사람, 내부기관의 장애로 인하여 보행에 현저한 제한이 있는 사람 등을 대상으로 한다.

나. 보행상 장애 판정은 도로 교통을 이용하는데 있어 편의 지원을 목적으로 한다.

다. 보행상 장애의 판정개요 등은 ‘제2장 장애유형별 판정기준’에 의거한다.

라. ‘장애유형별 보행상 장애 판정기준’ 세부 기준보다 장애정도가 심한 사람은 보행상장애가 있는 사람으로 본다.

2. 장애유형별 보행상 장애 판정기준

가. 지체장애

(1) 대상 기준

(가) 지체장애 중 상지나 하지에 절단, 관절, 기능장애가 있어 보행에 제한이 있는 사람을 대상으로 한다.

(2) 세부 유형별 판정기준

(다) 기능장애

① 한 다리를 마비로 기능적이지는 않지만 어느 정도 움직일 수 있는 사람(근력등급 3)

② 두 발의 모든 발가락을 완전마비로 각각 전혀 움직일 수 없는 사람(근력등급 0, 1)

③ 두 팔을 완전마비로 전혀 움직일 수 없는 사람(근력등급 0, 1)

④ 목뼈 또는 등·허리뼈의 운동범위가 정상의 2/5 이상 감소된 사람

⑤ 강직성 척추질환으로 목뼈와 등뼈 또는 등뼈와 허리뼈가 완전 강직된 사람

⑥ 한 발목의 마비로 굴곡 및 신전 기능이 모두 소실된 사람(근력등급 0,1)

【장애정도심사규정】(보건복지부 고시 제2021-110호)

제4조(장애심사 전문기관) 장애의 심사 및 심사와 관련된 사항은 법 제32조 제6항에 의한 국민연금공단(이하 "공단"이라 한다)이 수행한다.

제5조(적용대상) ① 심사는 장애인복지법과 관련 법령에 따라 심사를 받아야하는 기존 등록장애인과 장애인 등록신청자(이하 "심사대상자"라 한다)를 대상으로 한다.

제6조(서류제출) ① 시장·군수·구청장은 공단에 심사를 의뢰하기 위하여 제2항에 따른 서류의 제출을 심사대상자에게 요구할 수 있다. 이 경우 심사대상자는 특별한 사유가 없는 한 이에 응하여야 하며, 2회 이상 서류 제출 요구를 거부한 때에는 장애심사 신청 등을 반려할 수 있다.

② 심사대상자 또는 규칙 제3조제2항에 따른 의료기관은 정밀한 심사를 위하여 "[별표 1] 장애인등록신청자의 심사관련 서류"에서 정한 심사서류를 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다. 다만, 기존 등록장애인 중 장애인연금, 장애수당, 중증장애아동수당으로 서비스 신청 관련하여 재판정이 필요한 경우에는 기존 검사결과 등 장애상태를 확인할 수 있는 자료가 있는 경우 "[별표 2] 기존 등록장애인의 장애인복지 서비스 신청 심사관련 서류"에서 정하는 바에 따라 새로이 진단·검사하지 않고 기존 진단·검사관련 서류를 제출할 수 있다.

제9조(심사실시) ① 심사는 제출된 관련 서류에 의한 서면심사를 원칙으로 한다.

② 공단은 제7조에 따라 시장·군수·구청장으로부터 심사를 의뢰받은 때에 정밀한 심사를 위하여 추가로 검사결과 등의 자료가 필요한 경우에는 심사대상자에게 자료의 보완을 요구할 수 있으며, 심사대상자는 요구받은 날로부터 21일 이내에 보완서류를 제출하여야 한다. 이 경우 공단은 심사대상자에 대한 자료보완 사항을 시장·군수·구청장에게 통보하여야 한다.

③ 공단은 심사대상자가 관련 서류를 제출하지 않거나 자료보완에 협조하지 않아 심사를 진행할 수 없는 경우에는 시장·군수·구청장에게 심사반려를 통보하여야 한다.

④ 공단은 제1항에도 불구하고 제출된 서류를 통하여 정확한 장애상태의 심사가 어려운 경우에는 공단이 정한 장애진단기관 및 전문의에 해당하는 자로 하여금 진단을 하게 할 수 있다.

제10조(심사방법) ① 심사는 심사의 객관성을 제고하기 위하여 원칙적으로 2인 이상의 자문의사가 참여하여 실시한다. 다만, 신장장애, 절단장애 등 장애정도 심사용 진단서와 진료기록지 및 검사결과만으로 장애상태를 정확히 확인할 수 있는 경우 또는 장애진단 내용이 「장애정도판정기준」에 명확히 해당하지 아니하는 경우에는 그러하지 아니할 수 있다.

② 심사결과에 대하여 추가적인 확인이 필요한 경우 등에는 복지전문가를 심사에 참여하게 할 수 있다.

③ 절단장애, 신장장애 등 심사가 용이한 장애유형은 심사기간 단축 등 편의도모를 위하여 공단 권역별 지역본부에서 심사할 수 있다.

나. 판 단

1) 인정사실

이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서, 진단서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다.

가) 피청구인은 2021. 3. 10. 청구인으로부터 장애등록 신청을 받고 국민연금공단에 장애정도 심사를 의뢰하여 2021. 4. 6. 공단으로부터‘지체(하지기능)장애 심하지 않은 장애’결정 통보를 받아 2021. 4. 7. 청구인에게 이를 통보하였다.

나) 청구인은 2021. 5. 13. 피청구인에게 이의신청을 하였고, 피청구인은 공단에 재심사를 의뢰하였으며, 2021. 7. 1. 종전과 동일한‘지체(하지기능)장애 심하지 않은 장애’결정을 받아 같은 날 청구인에게 이를 통보하였다.

2) ｢장애인복지법｣ 제32조 제1항, 같은 법 시행규칙 제3조에 의하면 장애인, 그 법정대리인 또는 대통령령이 정하는 보호자는 장애 상태와 그 밖에 보건복지부령이 정하는 사항을 시장 등에게 등록하여야 하며, 시장 등은 등록을 신청한 장애인이 기준에 맞으면 장애인등록증을 내주어야 하고, 장애인 등록 및 장애 상태의 변화에 따른 장애 정도를 조정함에 있어 장애인의 장애 인정과 장애 정도 사정이 적정한지를 확인하기 위하여 필요한 경우 국민연금공단에 장애 정도에 관한 정밀심사를 의뢰할 수 있다.

｢장애정도판정기준｣ 지체장애 중 기능장애 판정기준에 따르면, 팔, 다리의 기능장애라 함은 팔 또는 다리의 마비로 팔 또는 다리의 전체 기능에 장애가 있는 경우를 말하고, 마비에 의한 팔, 다리의 기능장애는 주로 척수 또는 말초신경계의 손상이나 근육병증 등으로 운동기능장애가 있는 경우로서, ⑵ 관절장애 개요 중 ‘㈒’를 제외한 감각손실 또는 통증에 의한 장애는 포함하지 아니하며, 팔 또는 다리의 기능장애가 마비에 의하는 때에는 근력이 어느 정도 남아 있지만 기능적이 되지 못할 정도(근력 검사상 Fair 이하)이어야 한다. 근력은 주로 도수근력검사(Manual Muscle Test)로 측정하며, 근력은 Normal (5), Good (4), Fair (3), Poor (2), Trace (1), Zero (0)로 구분하며, 팔, 다리의 기능장애판정은 근력 측정치를 판정자료로 활용하여 판단한다. 그리고 이학적 검사와 그 근거가 되는 영상의학검사나 근전도 검사 소견 등이 서로 일치함을 확인하여야 한다.

｢장애정도판정기준｣에 따르면, 보행상 장애인이란 도로 교통을 이용하는데 있어 걷기 및 이동능력이 저하된 사람으로 다리(또는 팔)나 척추 부위의 장애로 인하여 보행에 제한이 있는 사람을 대상으로 하며, 보행상 장애 판정은 도로 교통을 이용하는데 있어 편의 지원을 목적으로 하며, 보행상 장애의 판정개요 등은 ｢장애정도판정기준｣ ‘제2장 장애유형별 판정기준’에 의거한다. 지체장애 중 보행상 장애에 해당하는 대상 기준은 상지나 하지에 절단, 관절, 기능장애가 있어 보행에 제한이 있는 사람을 대상으로 한다. 지체(하지)기능장애의 경우, 한 다리를 마비로 기능적이지는 않지만 어느 정도 움직일 수 있는 사람(근력등급 3), 두 발의 모든 발가락을 완전마비로 각각 전혀 움직일 수 없는 사람(근력등급 0, 1) 또는 한 발목의 마비로 굴곡 및 신전 기능이 모두 소실된 사람(근력등급 0, 1) 중 하나에 해당하거나 위 세부 기준보다 장애정도가 심한 사람을 보행상장애가 있는 사람으로 본다.

청구인은 이 사건 처분이 위법하므로 이 사건 처분을 취소하고 청구인을 보행상 장애가 있는 사람으로 판정하여 줄 것을 주장한다.

청구인은 2018. 요추부 손상에 따른 수술치료 이후 지속적인 우측 하지의 근력 약화 및 보행상 어렴움을 호소하는 상태이며, 제출된 자료에 의하면 2018. 3. 초기 외래진료기록을 제외한 이후의 기록에서는 지속적으로 우측 발목의 굴곡 및 신전기능이 모두 소실 된 것으로 관찰된다. 2019. ~ 2021. 반복 시행된 신경전도 및 근전도 검사를 살펴보면, 신경전도 소견에서 총비골신경과 경골신경의 마비소견이 일관되게 관찰되었으며, 당시 시행된 근전도 소견에서도 해당 근육에서 비정상자발전위(ASA)가 지속적으로 관찰되고 있다. 또한 전위의 간섭양상(interference pattern)에 있어서도 우측 발목의 굴곡과 신전과 관련된 근육인 짧은발가락폄근(EDB), 앞정강근(TA), 긴종아리근(PL), 장딴지근(GCN)에서 현저히 저하된 것을 관찰할 수 있는데, 이는 마비소견이 심하다는 것을 의미한다고 볼 수 있다.

청구인의 발목 근력 중 신전근(저측굴곡)에 있어서도 2021. 3. 27 의무기록에 근력단계 4로 기록된 것을 제외하면 모두 완전마비에 준하는 소견으로 기록되어 있으며, 근전도 결과상 하지의 마비소견은 요추의 신경근 손상(radiculopathy)에서 기인한 것으로 이를 기준으로 판단해 보면 요추 4번, 5번, 그리고 천추 1번 신경의 마비가 확인된 상태이다. 즉, 병태생리학적으로 같은 신경의 지배를 받는 발목 신전근(저측굴곡)의 마비는 근전도 검사결과 소견에 의하여 뒷받침되는 상태이며, 피청구인이 제시한 근거 중 근전도 소견상 장딴지근의 불연속간섭양상(discrete interference pattern)이 관찰된 것은 표면적으로 나타나는 근력의 정도를 정확히 반영하는 것으로 생각할 수 없어 신뢰하기 힘든 결과로 보인다. 또한 발목의 완전 마비 시에도 지팡이나 상지의 도움으로 보행이 가능할 수 있으므로 피청구인이 제시한 영상자료를 근거로 마비소견이 불완전이라고 판단할 수 없다고 할 것이다.

보행상 장애인의 진단기준은 도로 교통을 이용하는데 있어 걷기 및 이동능력이 저하된 사람으로 볼 수 있으며, 청구인은 발목 마비의 소견으로 근거리 보행은 가능할 수 있으나, 원거리 보행이나 대중교통의 이용은 불안정한 상태로 보인다. 위 사항을 종합해 보았을 때, 상기 청구인은 지체장애(하지기능장애) 중 장애의 정도가 심하지 않은 장애인 제5항 “한 발목의 마비로 굴곡 및 신전 기능이 모두 소실된 사람”에 해당하며, 이는 보행상 장애인에 해당하는 것으로 판단된다.

따라서 청구인은 지체장애(하지기능장애) 심하지 않은 장애에 해당하나 “한 발목의 마비로 굴곡 및 신전 기능이 모두 소실된 사람”으로 보행상 장애가 있는 사람에 해당하므로 한 발목의 마비로 굴곡 또는 신전 기능이 모두 소실된 사람(근력등급 0, 1)으로 판단한 이 사건 장애정도 결정처분은 위법·부당하다.

결 론

그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.

출처 : 국민권익위원회

안녕하세요. 언제나 의뢰인의 마음을 먼저 생각하는 이왕우 행정사입니다.

최근 저희 사무소에 행정심판청구에 대해 많은 문의를 해주시는데요. 오늘은 행정심판 의의 및 기능에 대해서 살펴보도록 하겠습니다.

행정심판의 의의

행정심판의 기능

자율적 행정통제​

 행정심판은 행정기관에 의한 행정활동의 자율적 통제기회를 보장하는데 그 취지가 있습니다. 행정관청으로 하여금 그 행정처분을 다시 검토하게 하여 시정할 수 있는 기회를 줌으로써 행정권의 자주성을 존중합니다

​

사법기능의 보충​

 행정심판은 행정상의 분쟁을 행정기관이 상대적으로 간이한 절차에 따라 심리·판정하게 함으로써, 행정에 관한 전문지식을 활용하고, 사법절차에 따르는 시간·경비의 낭비를 피하며, 소송경제를 실현해 사법기능을 보충하는 역할을 합니다.

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법원과 청구인의 부담경감​

 행정심판제도가 객관적이고 공정하게 운영되는 경우, 행정상 분쟁의 1차적 여과기능을 수행해 법원의 부담을 경감시키고, 국민에게도 불필요한 시간의 낭비 또는 경비의 지출을 방지해 줄 수 있습니다.

행정심판의 특수성

행정소송과의 관계​

 현행법상 우리나라의 행정쟁송은 행정청이 판단의 주체가 되는 행정심판과 법원이 판단의 주체가 되는 행정소송으로 구별할 수 있습니다.

 행정심판과 행정소송의 관계에서, 구 「행정소송법」은 행정소송을 제기하기에 앞서 반드시 행정심판을 거쳐야 하는 행정심판전치주의를 규정하고 있었으나, 현행 「행정소송법」은 행정심판을 청구할 수 있는 경우에도 이를 거치지 않고 행정소송을 제기할 수 있는 행정심판임의주의를 채택하고 있습니다.

안녕하세요. 언제나 의뢰인의 마음을 먼저 생각하는 이왕우 행정사입니다.

오늘은 행정기관의 하천법위반 변상금부과처분에 대한 취소청구 재결례를 살펴보도록 하겠습니다.

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사 건 명 : 하천법위반 변상금부과처분 취소청구

재 결 결 과 : 인용

이 유

사건개요

청구인은 피청구인이 2021. 4. 14. 청구인에 대하여 한 ○○○ ○○○ ○○○ 000-00(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 설치된 ○○○(이하 ‘이 사건 시설’이라 한다) 하천점용허가를 받지 아니하였음을 이유로 한 변상금부과 사전통지에 대하여 이의신청을 하였다. 그러나 피청구인은 2021. 7. 21. 이의신청 내용에 대한 수용이 불가하므로 「하천법」 제33조 및 제37조제3호의 규정을 이유로 하천무단점용에 따른 변상금부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 부과하였다.

당사자 주장

가. 청구인 주장

1) 농업생산기반시설의 성격

이 사건 시설인 ○○○는 「농어촌정비법」제2조제6호에 따른 농업생산기반시설(공공시설)에 해당된다. 농업생산기반시설은 「농어촌정비법」제107조제2호에 따라 「하천법」에 따른 점용료 등의 징수가 적용되지 않는다. 그러므로 다른 행정재산과 마찬가지로 「농어촌정비법」제24조에 따른 농업생산기반시설의 폐지가 선행되어야 이에 대한 처분이 가능하게 된다.

2) 이 사건 시설의 설치경위

이 사건 시설은 청구인의 전신인 ○○○○○○에서 1928년경 ○○○ ○○ 일대(당시의 ○○○ ○○○ ○○)의 농업용수를 공급하기 위해 설치된 것으로 구체적인 등록기록은 6.25. 전쟁으로 기록이 소실되어 세부이력을 알 수 없다. 다만 전쟁으로 인한 기록 소실 경위 등을 ○○○○○가 확인하여 준 바 있다. 또한 1991. 8. 31. 장마철 집중 호우시 하천수위가 상승되어 인접한 ○○○○(주) 공장이 침수피해를 입고 있다는 통보를 받고, 1991. 9. 2. 청구외 수원시와 피해방지를 위한 시설개선책을 강구하기로 협의한 바 있다. 또한 1991. 9. ○○○를 라바보 형식으로 다시 설치할 당시에도 ○○○ 하수도과와 협의한 사실이 있다. 농업생산기반시설을 설치할 경우 설치 당시의 법률에 따라 농어촌정비사업의 시행자가 하천관리청과 협의하여 「농어촌정비법」제106조제2항제32호에 따라 하천점용허가를 한 것으로 본다. 청구인은 준정부기관으로 청구인이 처리한 농업생산기반시설 사업의 승인, 협의 및 준공 등에 관한 증빙서류 등은 그 증명력을 쉽게 배척할 수 없다. 그러므로 ○○○○○에 의해 인정되었고, ○○○와의 협의를 거친 이 사건 시설은 「농어촌정비법」제106조제2항제32호에 따라 하천점용허가의 승인받은 것으로 봄이 타당하다.

3) 하천점용료에 대한 법제처 유권해석 및 변상금부과처분 취소사례

가) 청구인이 2005. 10. 「하천법」에 의한 하천지역에서 「농어촌정비법」 제2조제2호에 의한 준설사업을 시행하는 경우 「하천법」에 의한 하천점용료 징수 대상에 해당되는지에 대해 법제처에 질의한 결과, 「농어촌정비법」 제2조제2호에 의하면 농업생산기반시설의 준설은 농어촌정비사업에 해당하며 동법 제88조에서 농어촌정비사업을 시행함에 있어서는 「하천법」 제38조에 의한 하천점용료 징수 규정이 적용되지 아니한다고 규정하고 있으므로, 이와 같은 경우 하천점용료 징수 대상에 해당되지 않는다고 회신하였다.

나) 화성시는 2020. 2. 10. 청구인이 관리하는 ○○○ 일원의 배수문 2개소(528㎡)에 대해 「하천법」 제37조에 따른 하천점용료를 부과하였으나, 청구인이 「농어촌정비법」 제107조에서 「하천법」 제37조 및 제50조에 따른 점용료 징수규정을 적용하지 아니한다는 것을 이유로 한 이의신청에 대해 위 하천점용료를 「하천법」 제37조 및 「경기도 하천점용료 등 부과·징수 조례」에 따라 전액 감면한 바 있다.

4) 이 사건 처분의 위법성

전술한 바와 같이 이 사건 시설은 피청구인과 협의를 거쳐 설치한 시설물로 「농어촌정비법」 제106조에 따라 하천점용허가를 받은 것으로 갈음된다. 이 사건 시설인 ○○○ 설치사업은 농업생산기반시설사업의 절차와 승인을 거쳐 설치되었고, ○○○에 농업생산기반시설로 등록이 되어 있으며, 이러한 사실관계가 허위로 작성되었다든가 위조되었다든지 그 밖의 사유로 적법한 것이 아니라고 하는 것은 피청구인이 입증하여야 하므로, 이러한 입증 없이 관련법률에 따라 점용료를 부담하지 않는 시설물에 대하여 변상금을 부과하는 것은 부적법하다.

5) 결론

이 사건 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다.

【보충서면】

6) 피청구인의 청구인이 하천점용허가에 대한 의제처리에 대하여 하천점용 관련 증빙서류를 제출하지 못하며, 고시 근거가 없어 하천무단점용에 해당한다는 주장에 대하여

농업생산기반시설사업의 경우 관련법령에 의한 절차에 따라 승인을 거쳐 설치되는 것이고, 이 사건 시설은 「농어촌정비법」 제17조에 따라 농업생산기반시설로 등록되어 있다. 이렇게 농어촌정비사업의 시행자가 관계행정기관의 장과 협의를 거쳐 농어촌정비사업 계획승인을 받은 경우라면 하천점용허가를 받은 것으로 볼 수 있다.

청구인이 공공기관으로서 농어촌정비사업을 통해 설치한 시설의 설치과정에서 협의를 거친 것은 당연한 절차의 일환이고, 이 사건 시설은 농어촌정비사업의 계획에 따라 승인을 받아 설치한 것이며, 1991. 8. 하천의 점용허가가 협의된 사항으로 특별한 사정이 없는 이상 이와 같이 해당 규정에 따라 하천점용허가가 의제된다고 보는 것이 경험칙상 타당하다.

또한 1927. 12. 8. 동아일보의 수리조합 기사에서 ○○○○ 주변은 농업용수를 공급할 만한 하천이 없는 무하(無河)지대로 청구인의 전신인 ○○○○○○이 ○○○○○○ 및 ○○○○ 등을 설치하여 무하지대인 벌판에 농업용수를 공급하였다는 기록도 남아있다.

7) 피청구인의 변상금 부과 대상과 하천점용료 면제 사항은 다르다는 주장에 대하여

하천 무단점용으로 인한 변상금은 「하천법」 제37조제3항에 의해 점용료의 100분의 120에 해당하는 금액이라고 명시되어 있다. 그러나 농업생산기반시설물인 이 사건 시설은 「농어촌정비법」 제107조제2항에 따라 하천법 제37조 및 제50조에 따른 점용료전액면제 대상이다. 점용료가 전액 면제되는 시설물에 대하여 점용료의 100분의 120에 해당하는 변상금을 부과하는 것은 잘못되었다.

8) 참고판례에 따른 변상금 부과처분의 부당성

가) 변상금 부과처분이 부당하다는 법원의 판례

○○○장이 ○○○장에게 국유재산에 대한 사용료부과처분을 한 사건에서 재판부는 피고가 이 사건 설치과정에서 원고의 제1, 2 국유재산에 대한 점유·사용사실을 알았거나 충분히 알 수 있었다고 보임에도 부과처분이 이루어지기 전까지 약 30여년간 원고가 제1, 2 국유재산을 점유·사용하고 있는 것과 관련하여 원고에게 어떠한 조치를 한 적이 없었던 점으로 보면 피고는 적어도 묵시적으로 원고에게 제1. 2 국유재산에 관한 무상의 사용수익허가를 한 것으로 봄이 타당하는 취지로 판시한 바 있다. (수원지방법원 2016. 8. 17. 선고 2015구합71816판결)

피청구인이 1927년 이래 100여년이 지난 지금까지 변상금이나 사용료를 부과한 사실이 한번도 없었음에도 작금에 이르러 변상금을 부과한 처분은 묵시적으로 피청구인이 청구인에게 무상의 점유사용 허가를 인정한 것이고, 농업생산기반시설의 공익성과 청구인이 이를 통해 어떠한 수익을 거두고 있지 않은 사실(청구인은 2000년 수세폐지 이후 별도의 비용을 청구하지 않고 있음), 하천의 수해피해 등 재난예방을 위한 공적기능을 동시에 하고 있음을 인정한 것으로 볼 수 있다.

나) 농업생산기반시설부지의 소유권에 관한 대법원의 입장

대법원은 구 「농촌근대화촉진법」 제16조의 규정에 해당 농지개량조합에 포괄승계되는 농지개량시설의 설치에 관하여 발생한 국가·지방자치단체·농업진흥공사의 권리의무에는 농지개량시설만 이 아니라 그 부지에 대한 소유권도 포함되고, 이때 그 부지의 소유권이 농지개량시설의 설치에 관하여 국가에게 귀속되게 된 경우라면 그 농지개량시설을 국가가 직접 설치하지 아니한 경우라도 해당 농지개량조합이 이를 설치자로부터 이관받을 때 당연히 농지개량조합에 승계된다(대법원 2015. 7. 9.선고 2014다233787판결 참조)고 판시하였으며, 구 「농촌근대화촉진법」 부칙 제3조 및 구 「토지개량사업법」 부칙 제6조의 규정에 의하여 구 「농촌근대화촉진법」 시행과 동시에 직접 또는 순차로 그 설치자의 지위를 승계한 농지개량조합에게 당연히 인수되게 된 경우도 포함된다(대법원 1999. 3. 9. 선고 98다41759 판결 참조)고 판시하였다. 이러한 판결로 보건대 이 사건 시설은 농업기반시설물이며, 위 시설이 설치된 이 사건 토지는 농업생산기반시설부지로 법률상 이관에 의한 청구인의 소유에 해당한다.

9) 피청구인이 제시한 법제처 유권해석에 관하여

피청구인이 제시한 법제처 유권해석(15-0242, 2015. 6. 17.)의 내용을 살펴보면 점용허가를 받은 자가 점용료에 대한 감면을 받았으나 그 허가기간을 초과하여 점용·사용하는 경우에는 변상금을 징수할 수 있다는 것으로 엄연히 이 사건의 청구와는 취지를 달리하고 있으므로 입증자료로 적합하지 않다.

나. 피청구인 주장

1) 이 사건 처분의 적법성

가) 하천점용허가에 대한 협의서류 소실 및 의제처리에 대하여

「하천법」 제33조제7항에 따르면 하천관리청은 하천점용허가를 한 때에는 고시하여야 한다. 그러나 청구인은 관련 증빙서류를 제출하지 못하며 고시를 한 바 없어 하천의 무단점용에 해당한다.

나) ○○○ 하수과와 협의를 통한 시설개선을 했다는 주장에 대하여

청구인의 주장과는 달리 ○○○ 하수과장과 하천점용허가에 대하여 협의한 바가 없다. 또한 이 사건 시설은 「하천법」 제33조에 따라 하천점용허가를 받아야 하는 사항이다.

다) 하천점용료 면제에 따른 변상금 부과에 대하여

「하천법」 제37조 및 같은 법 시행령 제44조는 하천점용허가 절차가 선행된 후 공익성 등을 검토하여 점용료에 대한 면제를 하는 행위인데, 변상금은 무단으로 시설을 설치함으로써 하천의 유지관리 등 손해에 대해 부과하는 것으로 양자는 그 성질이 다르다. 게다가 피청구인은 청구인의 하천 무단점용에 대하여 변상금 5년치를 부과했어야 하나 이의제기를 통하여 변상금을 감액하여 부과한 것으로 이 사건 처분은 타당하다.

2) 법제처 해석 및 관련 판례

가)「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」제15조 관련 해석, 15-0242 (2015. 6. 17.)

「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제8조에 따라 공유수면 점용·사용허가를 받은 자가 같은 법 제13조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따라 점용료·사용료를 전액 감면받았으나, 그 허가받은 기간을 초과하여 점용·사용한 경우, 공유수면관리청은 같은 법 제15조에 따라 변상금을 징수할 수 있다.

나) 대법원 2009. 12. 10. 선고 2007두21853 판결

대법원은 구 「도로법」(2008. 3. 21. 법률 제8976호로 전부 개정되기 전의 것)상의 허가를 받지 않고 도로를 점용하는 자에 대해 부과하는 변상금은 무단점용에 대한 징벌적 성격도 아울러 가는 것이어서 허가받은 도로점용자에 대해 부과되는 점용료와는 그 입법취지와 목적을 달리하므로, 동법 제44조에서 정하는 일정한 사유가 있어 도로점용료를 감면할 수 있다고 하더라도 그러한 사정이 허가받지 않은 무단점용자에 대한 변상금을 감면하여야 할 근거가 될 수 없다는 취지로 판시한 바 있다 .

3) 결론

이 사건 처분은 적법하므로 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다.

【보충서면】

4) 이 사건 시설 설치 당시 청구인과 피청구인 사이에 협의한 사실이 존재하지 않음

이 사건 시설 설치 당시 청구인이 피청구인과 그 설치에 관하여 협의하였다고 볼 수 있는 자료가 없다. 청구인은 1991년 8월 및 9월 청구인과 피청구인 간의 문서를 근거로 협의가 이루어졌다고 주장하고 있으나 피청구인은 청구인에게 ○○○로 인하여 장마철 집중호우시 하천수위가 상승되어 인접한 ○○○○ ○○이 침수피해를 입고 있다고 통보하였고 이에 대해 청구인은 개선책을 강구하겠다는 회신을 한 것에 불과한 바, 이를 이 사건 시설 설치 당시 청구인과 피청구인 간의 협의로 볼 수는 없다.

관계 행정기관 장과의 협의를 통해 인·허가 의제가 이루어지기 위해서는 법률에서 정하는 관련서류가 제출되는 등 실질적인 협의가 이루어졌다고 볼 수 있어야 할 것이나, 청구인은 피청구인과 하천점용 허가조건 내지 의제조건 등에 대해 협의를 거친 바 없으며 이 사건 시설 설치시 하천점용허가와 관련한 서류도 전혀 제출한 적이 없어 협의가 이루어졌다고 볼 수 없다. 또한 만일 이 사건 시설에 하천점용허가가 의제되었다면 피청구인은 이를 「하천법」 제33조에 따라 고시하였을 것이나 이러한 조치도 이뤄진 바 없다.

5) 청구인 주장에 대한 반박

만일 청구인 주장과 같이 개발행위허가를 받은 경우라면 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제58조에 따라 기존 콘크리트 구조로 된 고정보에서 고무풍선을 이용한 고무보(라버댐)으로 변경할 경우에 변경신청을 하여야 했는데 청구인은 이를 하지 않았다. 전술한 바와 같이 하천점용허가 의제처리에 따른 행정절차를 받지 않은 점, 농업용수공급 및 재개발에 따른 수익이 발생할 수도 있는 점, 농업생산기반시설 부지는 법률상 이관에 대해서는 행정재산으로서 이관이 불가한 점 등을 고려할 때 변상금 부과는 적법한 절차이다.

청구인은 피청구인이 청구인에게 묵시적으로 무상의 점유사용을 허가한 것이라는 취지의 주장을 하나, 하천관리청이 하천의 무단점용사실을 사전에 인지하지 못하여 그에 대한 조치를 즉각적으로 하지 못하였다고 하더라도 이러한 점만으로 묵시적인 하천점용 허가가 이루어진 것이라고 보기 어렵고, 오히려 묵시적인 점용허가를 인정할 경우 하천 점용에 대해 관리청의 허가를 받도록 한 취지가 몰각될 우려가 있으므로 이 사건 토지에 대한 무단점용에 대하여 피청구인의 묵시적 허가를 인정할 수 없다.

청구인은 2020. 11. 30. 피청구인에게 ‘하천점용허가 신청(○○○)’을 하였는 바, 청구인도 이 사건 시설에 대해 하천점용허가가 이루어지지 않은 점 및 이를 신청할 필요성을 인식하고 있었던 것이다. 그러므로 이 사건 처분은 적법하다.

이 사건 처분의 위법·부당 여부

가. 관계법령

【농어촌정비법】

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

6. “농업생산기반시설”이란 농업생산기반 정비사업으로 설치되거나 그 밖에 농지 보전이나 농업 생산에 이용되는 저수지, 양수장(揚水場), 관정(管井: 우물) 등 지하수 이용시설, 배수장, 취입보(取入洑: 하천에서 관개용수를 수로에 끌어 들이기 위하여 만든 저수시설), 용수로, 배수로, 유지(溜池: 웅덩이), 도로(「농어촌도로 정비법」 제4조에 따른 농도(農道) 등 농로를 포함한다. 이하 같다), 방조제, 제방(堤防: 둑) 등의 시설물 및 그 부대시설과 농수산물의 생산ㆍ가공ㆍ저장ㆍ유통시설 등 영농시설을 말한다.

제107조(다른 법령의 적용 특례) 이 법에 따른 농어촌정비사업을 시행할 경우에는 다음 각 호의 사항은 적용하지 아니한다.

1. 「농어촌도로 정비법」 제5조부터 제7조까지의 규정에 따른 도로의 정비, 도로기본계획의 수립 및 도로정비계획의 수립

2. 「하천법」 제37조 및 제50조에 따른 점용료등의 징수

3. 「도로법」 제66조에 따른 점용료의 징수

【하천법】

제6조(다른 국가사업 등과의 관계) ①국가 또는 지방자치단체가 이 법에 따라 하천관리청 또는 환경부장관의 허가를 받아야 할 사항에 관한 사업을 하려는 경우 그 사업을 시행하는 행정청은 대통령령으로 정하는 바에 따라 미리 하천관리청 또는 환경부장관과 협의하거나 그 승인을 얻어야 한다.

②행정기관의 장이 다른 법률에 따라 하천구역 안에서 권리를 설정하거나 그 밖의 처분을 하려는 때에는 미리 하천관리청 또는 환경부장관과 협의하거나 그 승인을 얻어야 한다.

제33조(하천의 점용허가 등) ①하천구역 안에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 하천관리청의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항 중 대통령령으로 정하는 중요한 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.

1. 토지의 점용

2. 하천시설의 점용

3. 시설의 신축ㆍ개축ㆍ변경

4. 토지의 굴착ㆍ성토ㆍ절토, 그 밖의 토지의 형질변경

5. 토석ㆍ모래ㆍ자갈의 채취

6. 그 밖에 하천의 보전ㆍ관리에 장애가 될 수 있는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위

②제1항에 따른 허가(이하 “하천점용허가”라 한다)에는 하천의 오염으로 인한 공해, 그 밖의 보건위생상 위해를 방지함에 필요한 부관을 붙일 수 있다.

③하천관리청이 하천점용허가를 하고자 할 경우에는 다음 각 호의 사항을 고려하여야 한다.

1. 제13조에 따른 하천의 구조ㆍ시설 기준에의 적합 여부

2. 하천기본계획에의 적합 여부

3. 시설의 설치로 인근 지대에 침수가 발생하지 아니하도록 하는 배수시설의 설치 여부

4. 하천수 사용 및 시설 설치 등으로 하천시설에 미치는 영향

④하천관리청은 하천점용허가를 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하기 위한 경우에는 이를 허가하여서는 아니 된다.

1. 대통령령으로 정하는 농약 또는 비료를 사용하여 농작물을 경작하는 행위

2. 대통령령으로 정하는 골재채취 등 하천 및 하천시설을 훼손하거나 훼손할 우려가 있는 행위

3. 가축을 방목하거나 사육하는 행위

4. 콘크리트 등의 재료를 사용하여 고정시설을 설치하는 행위. 다만, 하천의 관리에 지장을 주지 아니하는 경우로서 대통령령으로 정하는 행위는 그러하지 아니하다.

5. 그 밖에 하천의 보전 및 관리에 지장을 주는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위

⑤하천점용허가를 받은 자는 해당 허가를 받아 점용하고 있는 토지 또는 시설을 다른 사람에게 임대하거나 전대(轉貸)해서는 아니 된다. 다만, 국토교통부령으로 정하는 사유에 해당하는 경우에는 하천관리청의 승인을 받아 임대하거나 전대할 수 있다.

⑥제30조제10항은 제1항에 따른 허가사항이 제30조제1항 또는 제50조제1항에 따른 허가사항과 중복되거나 관련되는 경우에 준용한다.

⑦하천관리청은 하천점용허가를 한 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 고시하여야 한다.

⑧하천점용허가의 유효기간 및 세부적인 기준 등에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다.

⑨제30조제3항은 하천점용허가에 관하여 준용하고, 제30조제5항부터 제9항까지의 규정은 제1항제3호(하천관리에 영향을 미치지 아니하는 경우로서 국토교통부령으로 정하는 경우는 제외한다) 또는 제4호에 따른 점용허가에 관하여 준용한다.

제37조(점용료등의 징수 및 감면) ①하천관리청은 하천점용허가를 받은 자로부터 토지의 점용료, 그 밖의 하천사용료(이하 “점용료등”이라 한다)를 징수할 수 있다. 다만, 사유(私有)로 되어 있는 하천구역 안에서 제33조제1항제1호ㆍ제3호부터 제6호까지의 하천점용행위를 하는 경우에는 그러하지 아니하다.

②제1항에 따른 점용료등의 징수에 관하여 국가하천의 경우 제27조제5항 단서에 따라 시ㆍ도지사가 그 하천을 유지ㆍ보수하는 때에는 해당 시ㆍ도지사를 그 국가하천의 하천관리청으로 본다.

③하천관리청은 하천점용허가를 받지 아니하고 하천을 점용 또는 사용한 자에 대하여는 그 점용료등의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 징수할 수 있다.

④제1항부터 제3항까지에 따른 점용료등과 변상금의 금액 및 징수방법 등은 대통령령으로 정하는 범위 안에서 그 하천관리청이 속하는 시ㆍ도의 조례로 정한다.

⑤하천관리청은 하천점용허가를 하는 때에 제33조제1항 각 호에 따른 점용 또는 사용이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 점용료등을 감면할 수 있다.

1. 공용ㆍ공공용 그 밖의 공익을 목적으로 하는 비영리사업인 경우

2. 국민경제에 중대한 영향을 미치는 공익사업으로서 대통령령으로 정하는 사업인 경우

3. 재해나 그 밖의 특별한 사정으로 본래의 하천점용 목적을 달성할 수 없는 경우

【국유재산법】

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

9. “변상금”이란 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용ㆍ수익하거나 점유한 자(사용허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 계속 사용ㆍ수익하거나 점유한 자를 포함한다. 이하 “무단점유자”라 한다)에게 부과하는 금액을 말한다.

제72조(변상금의 징수) ① 중앙관서의 장등은 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 재산에 대한 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다.

【하천법 시행령】

제44조(점용료등의 감면) ① 법 제37조제5항제1호에서 “공용ㆍ공공용, 그 밖의 공익을 목적으로 하는 비영리사업인 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.

1. 재해응급복구를 위한 경우

2. 하천관리청이 시행하는 하천공사(법 제28조에 따라 대행하는 경우를 포함한다), 그 밖에 하천관리를 위한 경우

3. 국가기관의 장 또는 시ㆍ도지사가 직접 시행하는 도로의 유지ㆍ보수 공사를 위한 경우

4. 국가 또는 지방자치단체에 귀속되는 시설을 설치하는 경우

5. 「사립학교법」에 따른 학교법인이 사립학교를 설치ㆍ경영하는 경우

6. 군작전 또는 국가안보를 위한 경우

② 법 제37조제5항제2호에서 “대통령령으로 정하는 사업”이란 전기공급시설ㆍ전기통신시설ㆍ송유관ㆍ가스공급시설 또는 열수송시설을 설치하기 위한 사업을 말한다.

③ 법 제37조제5항에 따라 하천관리청은 다음 각 호의 기준에 따라 점용료등을 감면할 수 있다.

1. 법 제37조제5항제1호에 해당하는 경우: 전액 면제

2. 법 제37조제5항제2호에 해당하는 경우: 2분의 1 감면

3. 법 제37조제5항제3호에 해당하는 경우: 재해나 그 밖의 특별한 사정의 정도를 고려하여 하천관리청이 정하는 비율에 따라 감면

나. 판 단

1) 인정사실

이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다.

가) 이 사건 시설은 1981. 3. 18. 등록번호 제0호, 소재지 ○○○ ○○, 준공년도 미상, 설치사업시행자 ○○○○○○을 내용으로 농지개량시설(보)로 등록부가 마련되어 있다. ○○○는 1991. 8. 31. 청구인에게 ○○○○(주)로부터 ○○○ ○○○○ 농업용 취업보로 인한 수해피해의 문제가 있으므로 재해대책을 마련하여 피해가 발생하지 않도록 하천에 설치한 시설물을 점검 조치해 달라고 요청하였고, 청구인은 1991. 9.경 청구인의 비용으로 라바보 시설을 설치하였다.

나) ○○○○○는 1967. 2. 20. 청구인에게 6․25사변으로 수리조합설치 및 합병에 관한 서류, 각종 인가서류 등 수리조합에 관한 일체의 서류가 불실당한 사실을 확인해 주었으며, 그동안 이 사건 시설과 관련한 점용료 또는 변상금이 부과된 사실이 없다.

다) 피청구인은 이 사건 토지에 설치된 이 사건 시설이 하천점용허가를 받지 아니하였음을 이유로 청구인에게 변상금부과에 따른 사전통지를 하였으며, 청구인은 2021. 4. 14. 이에 대한 이의신청을 하였다.

라) 피청구인은 2021. 7. 21. 청구인에게 이의신청 내용에 대한 수용이 불가하다며 「하천법」 제33조 및 제37조제3호의 규정을 이유로 이 사건 처분을 하였다.

2) 「하천법」 제33조제1항은 하천구역에서 하천시설을 점용하거나 공작물의 신축․개축․변경 등 하천의 보전․관리에 장애가 될 수 있는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위는 하천관리청의 허가를 받아야 하고, 제37조제3항은 하천점용허가를 받지 아니하고 하천을 점용 또는 사용한 자에 대하여는 그 점용료 등의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 징수할 수 있다고 규정하고 있다.

한편, 「농어촌정비법」 제2조제6호는 농업생산시설기반 정비사업으로 설치되거나 그 밖에 농지 보전이나 농업생산에 이용되는 저수지는 농업생산기반시설로, 제4호는 농업생산기반을 조성․확충하기 위한 농업생산기반 정비사업을 농어촌정비사업으로, 제5호는 저수지 등 호수의 수질오염 방지사업과 수질개선사업 및 농업생산기발시설의 개수․보수와 준설 등 농업생산기반 개량사업을 농업생산기반 정비사업으로 각 규정하고 있다. 같은 법 제106조제2항제32호는 농어촌정비사업의 시행자가 농어촌정비사업의 계획 승인을 받은 경우 협의를 거친 사항은 「하천법」 제6조에 따른 하천관리청과의 협의 또는 승인, 같은 법 제30조에 따른 하천공사 시행의 허가, 같은 법 제33조에 따른 하천의 점용허가를 받은 것으로 본다고 규정하며, 같은 법 제107조제2호는 농어촌정비사업을 시행할 경우 「하천법」 제37조 및 제50조에 따른 점용료 등의 징수 규정은 적용하지 아니한다고 규정하고 있다.

3) 위 사실과 관련법령을 종합하면, 이 사건 시설은 1928년경 ○○○ ○○ 일대에 농업기반시설로 설치되었고, 농어촌정비법 규정에 따라 적법한 절차를 거쳐 ○○○에 농지개량시설로 등록된 것으로, 하천에서 용도폐지가 되지 않았다는 사정만으로 청구인이 무단점유하고 있다고 할 수 없으며, 행정처분의 적법성에 대한 입증책임은 그 처분이 적법하였다고 주장하는 행정청에게 입증책임이 있다 할 것인데(대법원 1985. 1. 22 선고 84누515 판결 참조), 피청구인이 제출한 증거들만으로 청구인의 무단점유사실을 인정하기 어렵다.

결 론

그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.

출처: 국민권익위원회

안녕하세요. 언제나 의뢰인의 마음을 먼저 생각하는 이왕우 행정사입니다.

오늘은 행정기관의 정보공개 거부처분에 대한 취소청구 재결례를 살펴보도록 하겠습니다.

​

사 건 명 :정보공개 거부처분 취소청구

재 결 결 과 : 인용

주 문

피청구인이 2021. 3. 2. 청구인에게 한 정보공개 거부처분을 취소한다.

청구 취지

주문과 같다.

이 유

1. 사건개요

청구인이 2021. 2. 18. 피청구인에게 ‘2021. #. ##. 16:00경 실시한 청구인의 장해각도판정 검사 관련 2분 분량의 CCTV 녹화영상물(음성녹음 포함)’(이하 ‘이 사건 정보’라 한다)의 공개를 청구하였고, 피청구인은 2020. 3. 2. 이 사건 정보 중 음성녹음 자료는 없으며, 이 사건 정보 중 CCTV 녹화영상물은「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조제1항제5호에 의한 비공개대상정보에 해당한다는 내용으로 정보 비공개결정 통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다.

2. 청구인 주장

가. 피청구인의 이 사건 처분은, 절차적으로 정보공개법 제9조제1항제5호 및 「장해등급 판정 통합심사 운영규정」제28조에 해당한다고 하였으나, 구체적으로 위 규정 제28조 어디에 해당하여, 어떤 내용으로 어느 정도의 개연성으로 비공개 사유에 해당하는지에 대한 제시가 없으므로 이유 및 근거 제시의 추상성에서 위법ㆍ부당함이 있다.

나. 또한, 실체적으로 청구인이 요구한 정보는 장해판정의 과정 약 2분간을 녹음 없이 녹화한 것으로서, 장해판정 방법 중 어떤 방법, 장해판정 개수 중 몇 개에 관한 내용을 담고 있어, 비교 대조하는 자료로 쓰일 뿐이며 장해판정공무 수행자들에 대한 처벌 등에 쓰이는 것이 아니므로, 공개할 경우 그것이 곧바로 공정한 수행을 하는데 있어 객관적으로 현저하게 지장 받을 고도의 개연성이 존재한다고 볼 수 없으므로, 이 사건 처분은 취소되어야 한다.

다. 2014년도에 동일한 정보공개 청구 대상자에게 내부폐쇄회로 영상 공개가 있었는바, 특정인에게만 영상을 공개하는 것은 부당하다.

3. 피청구인 주장

가. 청구인의 주장과 달리, 전문의 정형외과 의사가 좌측 어깨관절의 운동범위 측정방법 6가지를 모두 측정하여 총 385도의 운동범위를 확인하였다.

나. 현재의 장해판정위원회를 통한 장해등급 판정 통합심사 업무체계는 2015년에 새롭게 제정되어 운영되고 있는 제도로서, 종전의 장해판정과는 비교하기 어려운 특수성이 있어, 같은 정보공개청구 대상물인 CCTV 영상자료를 특정인에게만 공개로 결정하였다는 청구인의 주장은 타당하지 않다.

다. 청구인이 요청한 정보는 정보공개법 제9조제1항제5호 ‘공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보’에 해당하고, 「장해등급 판정 통합심사 운영규정」제28조제1항제3호 ‘그 밖에 공개될 경우 판정에 공정성을 해할 우려가 있다고 인정되는 사항’에 해당하며, 청구인 이외에 영상정보주체였던 자문의사 3명도 모두 CCTV영상자료의 공개에 부담을 느껴 공개에 동의하지 않았으므로 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다.

4. 관계법령

공공기관의 정보공개에 관한 법률 제1조, 제2조, 제3조, 제5조, 제9조제1항제5호

5. 인정사실

청구인과 피청구인이 제출한 정보공개 청구서, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

가. 청구인은 2021. #. ##. 피청구인 장애판정위원회에 참석하여 청구인의 좌측어깨에 대한 장해심사결과 ‘장해급여 미해당’ 결정을 받았고, 2021. 2. 18. 피청구인에게 이 사건 정보공개를 청구하였는데, 그 내용은 다음과 같다.

다 음 -

□ 청구내용 : 녹화영상물 CCTV(음성녹음 포함)

○ 일시/장소 : 2020년(2021년의 오기로 확인됨) 2월 16:00부터 16:30까지 CCTV장해각도판정 행해진 공간

○ 대상 : 청구인의 장해각도측정 (2분 분량)

□ 공개형태 : 특정하지 않음

나. 근로복지공단의「보상업무처리규정」(규정 제1277호) 제1조(목적) 및 제20조(신체관절의 운동 각도 측정방법)에 따르면, 이 규정은「산업재해보상보험법」과 같은 법 시행령 및 같은 법 시행규칙에서 산업재해보상보험 보험급여의 지급업무와 관련하여 위임된 사항과 그 시행에 필요한 사항을 정하는 것을 목적으로 하고(제1조), 규칙 제47조제2항에 따른 신체 각 관절의 운동각도 측정방법은 별표 2와 같다(제20조)고 되어 있으며, 별표 2의 어깨관절 측정방법은 다음과 같다.

다 음 -

다. 근로복지공단 ○○지역본부 통합심사회의 심사소견서에는 다음과 같은 내용이 기재되어 있다.

다 음 -

□ 개최일자 : 2021. #. ##.

□ 재해자 개요

○ 성명 : 김○○(청구인)

○ 요양 내역 : 2019. 7. 16. ∼ 2020. 11. 16. (통원: 490일, 입원: 0일)

○○병원(비지정 산재의료기관)

○ 주치의 소견 : 좌측어깨관절 정상 운동범위 500도 중 환자의 수동운동 범위는 270도로 측정됨

○ 참고자료 : 영상자료, 진료기록지

□ 통합심사결과 : 좌측 어깨관절 운동가능범위 385도 (기준미달)

○ 심사위원 : 3명

○ 심사결과의견 : 운동기능장해를 일으킬 만한 의학적 가능성 낮음

다 음 -

6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부

가. 관계법령의 내용

1) 정보공개법 제1조, 제2조, 제3조 및 제5조에 따르면, 이 법은 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보에 대한 국민의 공개 청구 및 공공기관의 공개 의무에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 국민의 알권리를 보장하고 국정(國政)에 대한 국민의 참여와 국정 운영의 투명성을 확보함을 목적으로 하고(제1조), ‘정보’란 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서(전자문서를 포함한다. 이하 같다) 및 전자매체를 비롯한 모든 형태의 매체 등에 기록된 사항을 말하며(제2조제1호), 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 국민의 알권리 보장 등을 위하여 이 법에서 정하는 바에 따라 적극적으로 공개하여야 하고(제3조), 모든 국민은 정보의 공개를 청구할 권리를 가진다(제5조제1항).

2) 정보공개법 제9조제1항에 따르면, 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 공개 대상이 되나, 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수 있는데, 같은 항 제5호에 해당하는 정보는 감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약ㆍ기술개발ㆍ인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보이다.

3) 정보공개법 제11조 및 제21조에 따르면, 공공기관은 공개 청구된 공개 대상 정보의 전부 또는 일부가 제3자와 관련이 있다고 인정할 때에는 그 사실을 제3자에게 지체 없이 통지하여야 하며, 필요한 경우에는 그의 의견을 들을 수 있고(제11조), 제11조제3항에 따라 공개 청구된 사실을 통지받은 제3자는 그 통지를 받은 날부터 3일 이내에 해당 공공기관에 대하여 자신과 관련된 정보를 공개하지 아니할 것을 요청할 수 있으며, 제1항에 따른 비공개 요청에도 불구하고 공공기관이 공개 결정을 할 때에는 공개 결정 이유와 공개 실시일을 분명히 밝혀 지체 없이 문서로 통지하여야 한다(제21조)고 되어 있다.

나. 판단

피청구인은 이 사건 정보 CCTV 녹화영상물은 정보공개법 제9조제1항제5호 ‘공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보’에 해당하고, 「장해등급 판정 통합심사 운영규정」제28조제1항제3호 ‘그 밖에 공개될 경우 판정에 공정성을 해할 우려가 있다고 인정되는 사항’에 해당하며, 이 사건 정보 관련 제3자인 자문의사 3명이 모두 CCTV 영상자료의 공개에 부담을 느껴 공개에 동의하지 않았으므로 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다는 취지로 주장한다.

살피건대, 이 사건 정보 CCTV 녹화영상물이 전자파일의 형태 등으로 공개되어 영상이 그대로 대외에 유포될 경우에는, 장해심사 판정에 대한 공정성 시비와 자문의사의 개인 신상 노출 등이 예상되므로 이에 따른 장해등급 판정 통합심사업무의 중대한 차질이 발생할 여지가 있다고 할 수 있으나, ① 청구인이 2021. #. ##. 장해심사 시 심사대상자로서 3명의 자문의사들과 이미 대면을 한 사실이 있는 점, ② 우리 위원회가 직권으로 조사한 바에 따르면, 이 사건 정보 CCTV 녹화영상물은 음성이 제외된 2분 정도의 짧은 영상이며, 자문의사 3명 모두 마스크를 착용하고 있어 개인 신상을 파악하기 어려운 점, ③ 정보공개 형태에는 ‘열람ㆍ시청, 사본ㆍ출력물, 전자파일, 복제ㆍ인화물, 기타’의 방법이 있는데, 청구인이 공개 형태를 특정하지 않은 점, ④ 관계법령에 따르면, 공개 청구된 정보와 관련된 제3자의 비공개 요청에도 불구하고 공공기관이 공개 결정을 할 때에는 공개 결정 이유와 공개 실시일을 분명히 밝혀 지체 없이 문서로 통지하여야 한다고 되어 있는 점 등을 종합적으로 고려할 때 위 정보공개 형태를 ‘열람ㆍ시청’으로 할 경우에 정보공개법 제9조제1항제5호의 비공개 대상 정보에 해당한다고 보기 어려운바, 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 국민의 알권리 보장 등을 위하여 적극적으로 공개하여야 한다는 관계법령의 정보공개 원칙에 비추어 볼 때 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다.

7. 결 론

그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.

출처: 국민권익위원회