이왕우 행정사

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안녕하세요. 언제나 의뢰인의 마음을 먼저 생각하는 이왕우 행정사입니다.

오늘은 행정기관의 도로점용허가 거부처분에 대한 취소청구 재결례를 살펴보도록 하겠습니다.

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사 건 명 : 도로점용허가 거부처분 취소청구 등

재 결 결 과 : 일부인용

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주 문

1. 이 사건 심판청구 중 심판비용에 관한 부분은 각하한다.

2. 피청구인이 2020. 5. 12. 청구인에게 한 도로점용(연결)허가 거부처분을 취소한다.

청구 취지

1. 주문 2와 같다.

2. 심판비용은 피청구인이 부담한다.

이 유

1. 사건개요

청구인은 2020. 4. 3. 피청구인 소속인 ○○○국토관리사무소장에게 ‘근린생활시설 진출입로’를 A도 ○○시 ○○읍 ○○리(이하 ‘○○리’라 한다) 산 ##번지, 산**-**번지, 산**-##, $$-$$번지 316㎡(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)를 통해 국도 #호선으로 연결하기 위한 도로점용허가 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였고, 피청구인은 2020. 5. 12. 청구인에게 ‘이 사건 신청지는 ｢도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙｣(이하 ’이 사건 규칙‘이라 한다) 제6조(연결허가 금지구간) 제3항(제3호의 오기로 보임, 이하 같다) 교차로 연결금지구간에 저촉되어 도로점용(연결)허가가 곤란하여 불허’한다는 이유로 도로점용(연결)허가 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.

2. 청구인 주장

가. 이 사건과 관련된 모법은 ｢도로법｣인데, 같은 법 제2조제1호에 따르면, ‘도로’란 차도, 보도(步道), 자전거도로, 측도(側道), 터널, 교량, 육교 등 대통령령으로 정하는 시설로 구성된 것으로서 제10조에 열거된 것을 말한다고 되어 있고, 같은 법 제10조에 따르면, 도로의 종류는 ‘고속국도, 일반국도, 특별시도·광역시도, 지방도, 시도, 군도, 구도’를 말한다고 되어 있다. 그런데, 이 사건 신청지가 있는 교차로는 ｢도로법｣상 도로가 아닌 ‘○○리 ●●●마을’ 주민들이 자신들의 통행 편의를 위해 형성한 현황도로인 사도(私道)와 국도 #호선이 연결된 곳이므로 이 사건 규칙 제6조제3호다목의 적용대상이 아니다.

나. 이 사건 규칙 제6조제3호다목에 따르면, 일반국도와 2차로 이상이며 그 차도(길어깨의 폭은 제외한다)의 폭이 6미터 이상이 되는 도로를 연결하는 교차로에 대하여 연결 금지구간 산정 기준에서 정한 금지구간 이내의 구간에 대해서는 다른 시설의 연결을 허가해서는 아니된다고 규정하고 있는데, 국도 #호선과 연결된 현황도로인 사도의 경우 외관상 2차로 이상인 도로에 해당하지 않는다.

다. 위의 제반사정을 고려할 때, 피청구인의 이 사건 처분은 위법･부당하므로 취소되어야 한다.

3. 피청구인 주장

가. 이 사건 신청지는 신호등이 설치되어 있고, 신청지 건너편 국도 #호선과 연결된 ○○리 &&-&&번지 일원 ●●로####번길 도로는 ○○시로부터 도시계획도로가 아닌 현황도로(폭 8m)라는 회신을 받았다. ●●로####번길 도로는 정지선이 존재하므로 2차선 도로에 해당한다.

나. 이 사건 신청지는 이 사건 규칙 제6조제3항다호(제6조제3호다목의 오기로 보임)에 따른 평면교차로의 제한거리 이내에 해당하여 연결허가 금지구간에 해당한다.

다. 위의 제반사정을 고려할 때, 피청구인의 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다.

4. 관계법령

도로법 제2조제5호, 제10조, 제12조제1항, 제23조제1항, 제52조제1항·제3항, 제110조제1항

도로법 시행령 제100조제3항제15호

도로와 다른 시설의 연결에 관한 규칙 제6조제3호

도로의 구조ㆍ시설 기준에 관한 규칙 제2조

5. 인정사실

청구인과 피청구인이 제출한 도로연결허가 신청서, 이 사건 처분서 등 각 자료의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

가. 청구인은 2020. 4. 3. ○○○국토관리사무소장에게 ‘근린생활시설 진출입로’를 이 사건 신청지를 통해 국도 #호선으로 연결하기 위해 이 사건 신청을 하였는데, 이 사건 신청을 하면서 첨부한 도면은 다음과 같다.

다 음 -

<생략>

나. ○○○국토관리사무소장은 2020. 5. 4. ○○시장에게 다음과 같이 도로관련 자료 협조 요청(●●로####번길)을 하였다.

다 음 -

○ 우리 사무소에서 관리하는 국도 #호선에 연결되어 있는 도로(●●로####번길)에 대하여 민원업무(도로점용)에 참고하고자 해당 도로 관련 자료를 협조 요청함

○ 도로 소재지: ○○리 &&-&&번지 일원(●●로####번길)

○ 요청 자료

- ●●로####번길이 도시계획도로로 지정된 경우 고시문

- 동 도로의 현황(도로 폭, 연장 등)이 기재된 계획도면 등

※ 도시계획도로가 아닌 현황도로 등일 경우에도 해당 도로 현황 요함

- 현재 국도 #호선에서 직접 진출입하는 동 도로의 개설과 관련하여 우리 사무소와의 관련법 협의 여부 등 기타 관련 자료 요함

다. ○○시장은 2020. 5. 10. ○○○국토관리사무소장에게 ‘○○리 &&-&&번지 일원(●●로####번길) 도로는 도시계획도로가 아닌 현황도로(폭 8m)이며 도로 개설과 관련하여 협의 자료가 부재함을 알려드린다’는 취지의 회신을 하였다.

라. 피청구인은 2020. 5. 12. 청구인에게 다음과 같은 이유로 이 사건 처분을 하였다.

다 음 -

○ 이 사건 신청지는 이 사건 규칙 제6조(연결허가 금지구간) 제3항 교차로 연결금지구간에 저촉되어 도로점용(연결)허가가 곤란하여 불허함

마. 청구인과 피청구인이 제출한 이 사건 신청지 및 주변 현황 사진은 다음과 같다.

다 음 -

○ 청구인 제출 사진

<생략>

○ 피청구인 제출 사진

<생략>

바. 청구인이 피청구인(○○○국토관리사무소장 포함)에게 제출한 도면, 청구인 및 피청구인이 제출한 사진 자료 및 우리 위원회에서 직권으로 조사한 사항을 종합하면, 이 사건 신청지 및 주변 현황은 다음과 같다.

다 음 -

○ 이 사건 신청지는 국도 #호선에 위치해 있고, ●●로####번길 도로와 국도 #호선이 연결된 신호등이 있는 교차로에 위치해 있음(이 사건 신청지는 ●●로####번길 도로에서 국도 #호선을 횡단한 건너편에 위치함)

○ ●●로####번길 도로는 차로와 길어깨 부분을 구분하기 위해 길 양쪽으로 흰색 실선은 그어져 있으나, 차로와 차로를 구분하는 차선은 그려져 있지 않음

6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부

가. 관계법령의 내용

1) ｢도로법｣ 제2조제5호에 따르면, ‘도로관리청’이란 도로에 관한 계획, 건설, 관리의 주체가 되는 기관으로서 도로의 구분에 따라 같은 법 제23조에서 규정하는 국토교통부장관 또는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 자치구의 구청장이라고 되어 있고, 같은 법 제10조에 따르면, 도로의 종류에는 고속국도, 일반국도, 특별시도·광역시도, 지방도 등이 있는데, 같은 법 제12조제1항에 따르면, 국토교통부장관은 주요 도시, 지정항만, 주요 공항, 국가산업단지 또는 관광지 등을 연결하여 고속국도와 함께 국가간선도로망을 이루는 도로 노선을 정하여 일반국도를 지정ㆍ고시한다고 되어 있고, 같은 법 제23조제1항에 따르면, 고속도로와 일반국도의 도로관리청은 국토교통부장관이라고 되어 있다.

2) ｢도로법｣ 제52조제1항에 따르면, 도로관리청이 아닌 자는 고속국도, 자동차전용도로, 그 밖에 대통령령으로 정하는 도로에 다른 도로나 통로, 그 밖의 시설을 연결시키려는 경우에는 미리 도로관리청의 허가를 받아야 한다고 되어 있고, 같은 조 제3항과 이 사건 규칙 제6조 본문 및 제3호에 따르면, 일반국도와 ① ｢도로법｣ 제2조제1호에 따른 도로(가목), ② ｢농어촌도로 정비법｣ 제4조에 따른 면도(面道) 중 2차로 이상으로 설치된 면도(나목), ③ 2차로 이상이며 그 차도(길어깨의 폭은 제외한다)의 폭이 6미터 이상이 되는 도로(다목), ④ 관할 경찰서장 등 교통안전 관련 기관에 대한 의견조회 결과, 도로 연결에 따라 교통의 안전과 소통에 현저하게 지장을 초래하는 것으로 인정되는 도로(라목)를 연결하는 교차로에 대하여 별표 4에 따른 교차로 연결 금지구간 산정 기준에서 정한 금지구간 이내의 구간에 해당하는 일반국도의 구간에 대해 다른 시설의 연결을 허가해서는 아니 된다고 되어 있다.

3) ｢도로법｣ 제110조제1항 및 같은 법 시행령 제100조제3항제15호에 따르면, 국토교통부장관은 위임국도구간을 제외한 일반국도에 관하여 ｢도로법｣ 제52조제1항에 따른 자동차전용도로 등에 대한 다른 시설의 연결허가의 권한을 지방국토관리청장에게 위임한다고 규정하고 있다.

4) ｢도로의 구조ㆍ시설 기준에 관한 규칙｣ 제2조제19호에 따르면, ‘차로’란 자동차가 도로의 정해진 부분을 한 줄로 통행할 수 있도록 차선에 의하여 구분되는 차도의 부분으로서 길어깨를 제외한 부분을 말한다고 되어 있고, 같은 조제20호에 따르면, ‘차로수(車路數)’란 양 방향 차로(오르막차로, 회전차로, 변속차로 및 양보차로는 제외한다)의 수를 합한 것을 말한다고 되어 있으며, 같은 조제21호에 따르면, ‘차도’란 차로와 길어깨로 구성된 도로의 부분을 말한다고 되어 있고, 같은 조 제22호에 따르면, ‘차선’이란 차로와 차로 또는 차로와 길어깨를 구분하기 위하여 그 경계지점에 표시하는 선을 말한다고 되어 있다.

나. 판단

1) 청구취지 2에 대한 판단

청구인이 말하는 ‘심판비용’은 이 사건 심판청구에 소요되는 비용을 말하는 것으로 보이는데, ｢행정심판법｣상 심판비용을 청구할 수 있는 근거규정이 존재하지 아니하므로 이 사건 심판청구 중 심판비용의 부담에 관한 부분 또한 행정심판의 대상이 아닌 사항에 대하여 제기된 부적법한 청구이다.

2) 청구취지 1에 대한 판단

가) 청구인은 2020. 5. 13.자 도로점용(연결)허가신청에 대한 불허처분을 취소한다는 취지로 이 사건 심판청구를 하였으나, 피청구인이 청구인에게 이 사건 처분을 한 날은 2020. 5. 12.이므로 이하에서 청구인이 2020. 5. 12.자 이 사건 처분의 취소를 구하는 것으로 선해하여 판단한다.

나) ｢도로법｣에 따른 도로점용허가는 특정인에게 일정한 내용의 공물사용권을 설정하는 설권행위로서 공물관리자가 신청인의 적격성, 사용목적 및 공익상의 영향 등을 참작하여 허가를 할 것인지의 여부를 결정하는 재량행위라고 할 것이다(대법원 2002. 10. 25. 선고 2002두5795 판결 등 참조).

다) 행정청이 문서에 의하여 처분을 한 경우 처분서의 문언이 불분명하다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 문언에 따라 어떤 처분을 하였는지를 확정하여야 한다. 처분서의 문언만으로도 행정청이 어떤 처분을 하였는지가 분명한 데도 처분 경위나 처분 이후의 상대방의 태도 등 다른 사정을 고려하여 처분서의 문언과는 달리 다른 처분까지 포함되어 있는 것으로 확대해석해서는 안 된다(대법원 2017. 8. 29. 선고 2016두44186 판결 참조).

라) 피청구인은 청구인의 이 사건 신청에 대해 이 사건 규칙 제6조제3항 교차로 연결금지구간에 저촉된다는 이유로 이 사건 처분을 하였으므로 이에 대해 살펴본다.

먼저, 이 사건 신청지가 위치한 교차로에 대해 청구인과 피청구인 모두 이 사건 규칙 제6조제3호다목, 즉, 일반국도와 ‘2차로 이상이며 그 차도(길어깨의 폭은 제외한다)의 폭이 6미터 이상이 되는 도로’를 연결하는 교차로라고 주장하고 있고, 이 사건 규칙 제6조제3호다목 외의 다른 도로와 연결된 교차로에 해당한다고는 주장하고 있지 않으므로 이하에서 이에 한정하여 판단한다.

이 사건 신청지에 대해 이 사건 규칙 제6조제3호다목을 적용하기 위해서는 일반국도(국도 #호선)와 연결된 도로가 ‘2차로 이상이며 그 차도(길어깨의 폭은 제외한다)의 폭이 6미터 이상이 되는 도로’에 해당하여야 할 것이고, ｢도로의 구조ㆍ시설 기준에 관한 규칙｣ 제2조제19호에 따르면, ‘차로’란 자동차가 도로의 정해진 부분을 한 줄로 통행할 수 있도록 차선에 의하여 구분되는 차도의 부분을 말한다고 되어 있다.

위 인정사실에 따르면, ●●로####번길 도로는 차로와 차로를 구분하는 차선이 그려져 있지 않아 2차로에 해당하지 않는다고 할 것이므로 비록 ●●로####번길 도로의 차도 폭이 8m로 차도(길어깨의 폭은 제외한다)의 폭이 6미터 이상에 해당한다고 하더라도 이 사건 규칙 제6조제3호다목을 적용할 수는 없다고 할 것이다(연결금지구간을 적용할 수 있는 교차로에 해당하지 않음). 따라서 청구인의 이 사건 신청에 대해 피청구인이 다른 사유를 들어 도로점용(연결)허가를 거부할 수 있을지는 별론으로 하고, 이 사건 신청지가 이 사건 규칙 제6조제3항 교차로 연결금지구간에 저촉된다는 이유로 한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다.

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7. 결 론

그렇다면 이 사건 심판청구 중 심판비용에 관한 부분은 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 각하하기로 하고, 도로점용(연결)허가 거부처분의 취소를 구하는 부분은 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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출처 : 중앙행정심판위원회

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